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政务部门信息孤岛求解

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  长期影响政务部门工作效率的"信息孤岛"问题,将加速解决进程。

  "'信息孤岛'问题到现在已经非常严重,领导也很着急,中央级别的电子政务顶层设计文件正在审批,明年有望推出。"工业和信息化部信息化推进司电子政务处处长章晓杭告诉《财经国家周刊》记者,中国的数据开放、政务信息共享的状况将很快得到改善。

  据了解,作为电子政务及信息化推进的最主要综合协调部门,工信部信息化推进司相关岗位和人员正在调整至中央网络安全和信息化领导小组办公室,"目前三定(定职能、定编制、定岗位)方案还没定。"

  中国社科院信息化研究中心主任汪向东则认为,"虽然职能到了网信办,但信息孤岛的破解离不开政务流程的梳理和重组。"

  积重难返

  政务领域的信息化建设推进多年,但却面临诸多新问题。

  2002年,中共中央办公厅发布《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》,将"规划和开发重要政务信息资源"列为主要任务,明确启动人口基础数据库、法人单位基础数据库、自然资源和空间地理基础数据库和宏观经济信息数据库四大库建设。

  根据赛迪顾问股份有限公司2012年公开的《电子政务顶层设计战略研究》,"从全国范围来看,四个数据库建设进度不同,除自然资源和空间地理基础数据库已基本建成外,大部分地方政府的人口基础数据库和法人单位基础数据库建设进程缓慢,而宏观经济基础数据库几乎处于搁置状态。"

  与此同时,以"十二金工程"为代表的电子政务重点工程项目建设启动,目前已扩展到"十八金工程"。一方面,这些"金"字工程为政府核心业务提供了信息化支撑。另一方面,它们都是在分散体制下展开的,一个部委一个工程,一个"办"(厅、局)一个信息系统,投资浪费、重复采集、重复建设等问题非常突出。更为严重的是,各个部委信息化投入越多,形成的信息化壁垒就越高,信息孤岛、信息烟囱现象就越严重。

  从"十五"计划起,跨部门信息共享一直被各部门和各级政府列为重要课题,但几大难题始终未能解决。

  法律法规建设落后于信息化发展需要,国家层面没有出台信息化法律。目前中国国家层面信息共享方面的依据主要是2004年中办发布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》和2007年国务院发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》,以及由部委发布的一些文件。根据这些政策文件,原则上,信息可以共享,但到具体操作上,由于缺乏顶层法律的约束,有的部门就拿出本系统的各种文件、政策、法规等"潜规则",以种种理由证明数据无法共享。2009年8月《中华人民共和国电子政务法(专家建议稿)》历时三年得以出台,但从专家建议稿到正式法律的出台还有很长的路要走。

  另一个难题是,电子政务主管部门众多,国家层面缺乏具有权威性、强有力的统一管理和协调机构。中国电子政务建设的规划、资金、项目审批、评估、技术、人员编制、科技装备、软件硬件各方面分别由不同部门管理,比如,发改委负责电子政务项目的审批立项,财政部管资金,科技部管技术,等等。

  此前,中国信息化管理体制是由工信部进行统筹规划,其他各相关部门相互配合衔接,但工信部作为国务院行业主管部门,"在协调其他部门和地方时,一旦触及权益,便难以胜任。我们缺少一个集顶层、专管、超脱和强力这四大特性于一身的执行机构。"中国社科院信息化研究中心主任汪向东说。

  在章晓杭看来,"国家层面做政策、做规划、做标准、统筹顶层设计,实施上还是各个部门各自建设、分散管理、自建自用,导致分割现象严重,互联互通很难,信息共享和业务协同推进困难。"

  除了部门多头管理外,中央各部门自上而下的"条"与地方的"块"之间也缺乏有效的结合机制,形成电子政务建设纵强横弱、条块分割的局面。上海交通大学国际与公共事务学院教授樊博告诉《财经国家周刊》记者,长期以来,多级财政体系,使电子政务系统建设孤立进行,表现为横向各个政府部门不能互联互通和信息共享,纵向各个层次之间也难以共享,造成各自为政、资源浪费。"电子政务不是用先进的信息技术去适应落后的传统行政,其实质是一场深远的变革。"

  "信息就是资源,一旦掌握了一手信息,对于本部门的工作将会产生很大帮助。在政府内部部门想要争取某项政策或者管理权时,这样做更有价值。"长策基金会高级研究员卢宜宜向《财经国家周刊》记者表示,"真实详尽的数据容易让别人更了解一个部门的工作情况,部门数据能反映出其工作中存在的问题,所以,有时不对外共享也是不想让可能存在的问题暴露。"另外,信息泄露所带来的风险承担责任不明确也是一个重要原因。

  规格提升

  虽然困难重重,但中国信息化管理体制重构和顶层统筹设计工作都正在推进。

  从上世纪80年代开始,为加强对信息化的强有力领导,中国先后组建国家经济信息管理领导小组、国务院信息化工作领导小组、国家信息化领导小组、中央网络安全和信息化领导小组。几经更迭,领导小组的规格不断提高,从国家计委主任担任组长,到国务院副总理再到总理,现在则由习近平挂帅。

  在中央网络安全和信息化领导小组下面,设中央网信办为办事机构,由国家互联网信息办公室承担具体职责,有利于提高对全局的统筹协调能力。

  "中央网信办正在研究全国县级及以上各级公共服务部门信息公开共享的顶层统筹问题。"章晓杭告诉《财经国家周刊》记者,《公共信息资源开放共享》就是其中一项重要成果,主要解决信息经济和数据的问题。

  目前,部际数据共享主要还是通过光盘拷电子版,数据格式不同,还得再处理,建数据库。与《政府信息公开条例》不同的是,《公共信息资源开放共享》要求开放共享原始数据,并规定基于互联网开放共享,即各部门都到互联网上,开出各自的窗口,把公共财政投资获得的信息资源拿出来共享,"明年有望出台,后面还要确定试点。"

  数据安全和隐私保护方面,曙光云计算技术有限公司总裁聂华透露,中央网信办网络安全协调局与全国信息安全标准化技术委员会合作制定政务数据安全的国家标准,包括供应商的选择、供应商的安全体系建设和承诺、政府部门数据管理权和所有权的界定、合同签订事项,等等。

  "目前国家标准已完成报批,准备发布和推广,首批选定包括曙光公司两个云端中心在内的6个单位进行试点。"聂华告诉《财经国家周刊》记者。

  数据融合

  政务信息数据共享融合是大潮流。

  中国政务信息跨部门共享主要有三种模式:一是基于信息资源目录和业务需求的日常共享,前提是做好部门业务和信息资源的梳理,并编制信息资源目录。二是重要的基础信息库共建共享共用。比如人口库、法人库等,参建部门可以直接共享数据库,其他部门在履行政务职能时有需要可提出申请。三是专项共享。比如国家统一的不动产登记信息管理基础平台,信用信息系统,城市的小客车摇号申请人身份审核系统等。

  "国家层面信息全方位共享集中在专项共享上,主要是通过像公民信用系统这样的重大项目来牵引。目前并没有能力做一个囊括全国所有政务信息的大平台,而且就算建成,在安全性、可靠性、可管理性上都是大难题。"聂华说。

  未来一段时间内,数据资源整合需求方和实施主体还是城市,靠智慧城市建设项目来牵引。北京市经济和信息化委员会副主任童腾飞介绍,作为智慧城市领跑者,北京市从2006年开始,61个市政部门通过开展流程和协同工作清、网上服务清、信息资源清、实现路径清,统一平台、统一网络的"四清两统一"工作,进行业务梳理和资源梳理,编制信息资源目录。基于这项工作,北京市建成了统一的信息化基础设施共享交换平台,各委办局在该平台上每天进行大量的数据交换。

  "信息资源共享将来的主战场还是互联网,而不是本身就隔离非常严重的内网、外网,过去我们的精力主要放在打通内网、外网上,方向就错了。"章晓杭说,通过确定共享范围,加上技术安全措施,在互联网上有望实现有序共享。记者 张曙霞

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