《政府信息公开条例》修改的关键问题

　　(一)政府信息的界定

　　政府信息是信息和政府两个词语组成的复合词。信息在现代社会中所包括的范围非常广泛，并且与政治、经济、科技、文化等时代特征相联系而处于变动之中。

　　1.全面理解“信息”的含义。

　　“信息”一词，在现代汉语词典中的基本定义是“音信”、“消息”，第二层含义为“用符号传送的报道”。传统意义上，信息在属性和价值方面的单一特征较为明显，即某一特定信息涵盖的事项领域较窄，或者公开之后影响到的社会利益不具有复杂性。但随着社会的发展，信息所承载的人身价值、经济价值和国家安全价值逐步凸显，通过各种途径获取信息，并利用技术手段挖掘其所关联的重要价值，已成为新时期信息公开的主要内容。以此为基础，信息开始全面进入公共领域，其特征及属性也不断发生变化，即从单一向复合转变。

　　2.对“公共信息”的正确认知。

　　在内涵及外延均不断拓展的过程中，信息的公共化已成为明显趋势，这使得公共信息与信息的边界在一定程度上发生模糊，因此如何认定“公共信息”就成为政府信息公开工作中的关键环节。若立足于“政府无私事”的角度，则政府信息应当全部属于公共信息，从相关信息所反映的事实及关涉的利益来看，也基本可以得出此结论。需要关注的是，《条例》将从事教育、医疗卫生、水电暖、环保、交通等服务的企事业单位的信息公开规定为“参照条例执行”，从客观效果上来看，实际也默认了这些主体在工作中制作、获取的信息为公共信息。

　　然而政府与企事业单位在性质上的差异以及《条例》中使用的“参照”二字，反映出公共企事业信息和政府信息之间既有相同点也有差别，即两者虽然都是公共信息，但公共性程度有所不同。从前述企事业单位从事的活动来看，其中既有履行社会管理职责的部分，又有维持日常工作及内部人事稳定性的部分。具体来说，前者包括企事业单位实施的提供公共服务、承担社会管理职能的事项，后者主要指内部财务事宜和企业利润分红等事项。这两类信息基于公共性的差异，在是否应当公开以及公开的范围和程度上也有所不同，因此类型化考量是判断公共信息的正确思路。

　　3.界定“政府信息”的要素。

　　第一，主体要素。《条例》第2条和第37条提及政府信息的产生主体，并将其限定为“行政机关”以及“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”。也就是说，当前我国政府信息的公开主体主要是各级人民政府及其职能部门，以及法律法规授权的管理社会公共事务的组织。

　　第二，职责要素。对政府部门的职责认知应从三个层面进行：

　　首先，宏观上政府职责包括经济发展、市场监管、社会管理、公共服务；

　　其次，中观上中央政府和地方政府职责依据《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确定；

　　最后，微观上各级各类行政机关的“三定方案”是确定该机关具体职责的依据。

　　对法律法规授权组织的职责认知，应当重点把握其行为的出发点及目的，基于社会管理及社会服务之目的且对外部主体的法定权益产生影响的属于履行职责的行为，反之则属于内部事务，不能将此过程中产生的信息认定为政府信息。

　　第三，来源要素。政府信息是法定主体在履行职责过程中制作或者获取的，因此其来源方式可分为两种：

　　(1)依上位法授权制定法规、规章、规范性文件，或者依托具体工作制作诸如《国有资产征收补偿协议》、《交通事故责任认定书》等文件；

　　(2)从其他行政机关、法律法规授权组织或公民个人处获取的社会管理基本信息(例如人口普查详细信息等)，或者要求公民、法人及其他组织依法提交备案的房地产权属登记、企业经营纳税情况等信息。

　　第四，载体要素。政府信息是以一定的形式记录、保存的信息，这里的“一定形式”可以是纸质文本、电子介质，也可以是能够为人类所感知并从中获取信息资源的其他形式。在当前信息技术高速发展的时期，云空间对大量信息的存储能力较其他方式而言更具优势，且通过网络平台及互联网传输信息已成趋势，因此从便捷性和高效性的角度出发，可以考虑将多元化的电子媒介作为未来政府信息的主要载体。

　　4.“数据开放”的定义及相关政策。

　　在宽带互联网背景下，以云计算、大数据应用为代表的新兴信息技术高速发展，催生了以内涵转变和外延扩充为核心的数据革新。数据总量的激增及数据库体系的构建对社会管理方式产生深刻影响，表现在现代行政领域最显著的一点就是从政府信息公开向政府数据开放的过渡。从概念表述的差异来看，政府信息公开的对象是经加工、制作的信息资料，公开旨在打破政府工作的封闭性、提高透明度。而政府数据开放的对象则是数据，特别是未经处理的原始数据。

　　政府数据开放包含三层内涵：

　　一是数据的开放以互联网线上获取为主要途径，因此开放的具体形式、收费等应当有统一标准；

　　二是数据的开放具有普遍参与性和非歧视性；

　　三是允许对经开放的海量原始数据进行加工处理、再利用以及传播。

　　在政策支持方面，2015年我国密集发布了多个相关文件，其中最主要的是国务院《促进大数据发展行动纲要》。纲要对相关政策进行了梳理，提出在开放前提下加强安全和隐私保护，在数据开放的思路上增量先行，提出在2018年年底前建成国家统一的数据开放平台。纲要对数据开放的相关管理制度做了原则性规定，包括建立公共机构《个人数据保护法》资源清单，建立大数据采集机制，制定政府数据共享开放目录，并在其中提出优先开放的领域等。

　　在此基础上，《条例》的修法应对以下几方面问题予以重点关注：

　　首先是将现代行政规制领域中的各项制度引入数据开放，例如应当规定如何建个人数据保护的清单、数据开放目录及时间表，以及如何将公众参与思路运用于指导数据的科学开放等。

　　其次应当建立数据产权机制，以数据来源主体作为区分标准，明确不同产权归属的数据公开规则。

　　最后应当建立数据开放审查制度，将审查行为贯穿于开放的全过程，从而为数据开放可能影响到的各方权益提供保障。

　　(二)信息公开申请人资格与滥用信息公开申请权

　　《条例》第13条规定了依申请公开信息的主体条件，即实践中所称“三需要”。但随着社会的全面发展，当前申请信息公开的目的日益复杂多样，很多以表达诉权、搜集证据、掌握市场动态为目的的申请层出不穷，“三需要”作为申请资格的限定条件与申请人需求之间的矛盾日益尖锐，实践中关于放宽申请人资格的呼声正日益高涨。然而从另一角度来看，如果申请门槛过低，也容易引发一些极端性问题，例如可能诱发无理、反复提出申请的现象，导致复议机关受理的不服原信息公开决定案件数量上升，增加行政负担。以天津市为例，2014年中，各级行政复议机关共办理复议案件4096件，其中信息公开类案件为1934件，占案件总数的47.5%，也就是说，近半数的复议案件案由均与政府信息公开相关。

　　此外，《行政诉讼法》对信息公开类案件原告资格的限制过于宽泛，加之我国信息公开申请免费、诉讼费用相对低廉，直接导致政府信息公开案件数量呈现井喷式增长态势。

　　例如，2015年1月—10月，天津市一审行政诉讼案件2928件，其中政府信息公开案件835件，占85.4%，与2014年全年相比增长了542件，增幅达184%。

　　立足于前述问题，此处回到对“三需要”标准的探讨上，分析是否有必要将其继续予以保留。笔者认为，探讨该标准是否需要继续存在，关键在于全面审视《条例》的立法目的。如果《条例》的目的在于监督，可能就没有设定申请资格的必要；但如果《条例》在现阶段的主要价值追求是保障公民知情权，则限制申请资格还是有必要的。结合前文所述当前各地存在的个别公民大量申请政府信息公开以及信息公开诉讼的滥诉情况，可知当事人的申请或原告的诉求，在这种情况下已远远超出一般需要，因此，应当对申请资格加以限制。

　　以此为思路，实践工作中应当对“三需要”标准进行细化，并规定不同情况下对该标准的适用细则。如果细化有难度的，可以先通过程序性规则进行限制，例如，当行政机关欲援引“三需要”拒绝公开政府信息或者否定申请人资格时，应当向申请人提供说明情况及补充材料的机会，使其有权说明该申请与自身相关，并且在合理期限内补充提交证明材料。申请人在法定期限届满之前仍未能提供证据的，行政机关可以依“三需要”作出相应决定。

　　(三)信息公开的例外事项

　　1.商业秘密。

　　所谓商业秘密，根据《反不正当竞争法》的规定可将其特征总结为：

　　(1)秘密性，即该信息不为公众所知；

　　(2)效益性，能够给所有人带来经济效益；

　　(3)采取了适当措施予以保密。

　　之所以将商业秘密规定为政府信息公开的例外，最为重要的目的在于维护市场的公平竞争。政府在管理过程中往往会收集到企业的商业秘密，如果允许政府随意公开其他企业的商业秘密，则不利于促进市场公平合理竞争。

　　2.个人隐私。

　　隐私权的发展，在当前呈现出新的特点，其在信息公开和数据开放领域中的主要表现是：

　　第一，存在范围广、受侵犯风险大。个人所从事的经济、政治、文化交流等活动在一定程度上都可能涉及自身隐私，特别是在商品买卖、金融信贷过程中，诸如个人收入、存款等隐私信息因交易平台保障机制的不健全而受侵害的风险较大。

　　第二，公开范围界定不准确，易导致公民个人隐私不当泄漏。由于缺乏个人数据开放的项目清单，因此很多公开主体在判定某项信息是否涉及个人隐私时存在偏差，从而在公开相关信息后对公民隐私权造成侵犯。因此，加快行政领域内对隐私权保护的立法十分有必要。

　　结合我国现状，在短时间内专门针对隐私权保护进行立法并不符合法治发展实际，故在修订的《条例》或未来制定的《政府信息公开法》中应给予个人隐私充分的保护，以“列举+排除”的立法模式规定个人隐私的事项范围，并就数据开放中的个人隐私保护措施进行特别规定，这作为过渡阶段的措施非常具有必要性。

　　3.工作秘密。

　　《公务员法》12条规定公务员的义务之一是保守工作秘密，这里的“工作秘密”指国家工作部门或工作人员所拥有的、不能擅自公开的以机关、单位为主体的事项。从外延来看，工作秘密的涵盖范围较广，包含工作秘密的信息多与以下信息范畴产生交集：内部信息；过程性信息；讨论性信息以及行政执法信息。

　　第一，内部信息。基于其“内部性”，可将此类信息分为三类：

　　(1)机关上下级之间的请示、报告、批复、意见等；

　　(2)同级机关之间的往来函件、意见、通报等；

　　(3)机关内部工作资料和人事管理信息。

　　探讨内部信息的公开时，重点需要考量该信息所反映的事实属性和关涉的利益价值。例如，虽然某一信息所关联的事实为内部工作事项，但会对行政机关外部的社会公共利益产生重要影响，则应当公开。

　　第二，过程性信息。此类信息指的是行政机关在作出最终决策之前进行调查、处理和讨论所形成的信息。过程性信息之所以不公布，是因为它具有阶段性，随时有可能被其他信息所代替，一旦将其公布，将会对公众造成误导，引起不必要的损失。不仅如此，将不成熟的过程性信息过早公开，会导致公众对政府决策进行猜测，从而对决策的作出造成不利影响。因此对于过程性信息的公开应作分类讨论，一般的过程性信息不宜公开，但决策中产生的纯粹的文件事实材料及技术报告，不应排除在公开范畴之外。

　　第三，讨论性信息。此类信息的公开同样应当结合具体情况制定不同规则：当公开会妨碍行政机关工作人员或其他参与决策者自由、坦诚地发表个人意见和看法，不利于集思广益、促进科学决策时，不予公开；但是如果讨论内容或意见的公布并不能够明确指向特定个人时，笔者认为应当予以公开，这样有利于促进行政决策过程的透明化进程。

　　第四，行政执法信息。政府公开透明执法的前提是行政执法能够顺利平稳进行，如果这类信息的公开将妨碍行政执法工作的正常开展、影响我国国家行政目的之实现的，则不予公开。可见，修法过程中对于行政执法信息的公开问题，同样应当区分情况，制定不同规则。

　　4.涉及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息。

　　在《条例》中，不予公开的信息种类除国家秘密、商业秘密、个人隐私外，还包括公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息。我国2010年起实施的《保守国家秘密法》9条确定了7项国家秘密，[18]为公开信息的行政主体提供了依据，但并未就国家秘密和关涉国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息之间的关系作出规定。实际工作中，这两类信息在涵盖的事项范围上存在交集，很多情况下可以用认定国家秘密的标准来判定某项信息是否属于公开后可能危及“三安全一稳定”的信息，但也需要注意二者的不一致之处。

　　第一，公开后可能对“三安全一稳定”造成负面影响的信息，其范围与国家秘密并不完全重合，外延事项可能远多于国家秘密，因此建议修法时强调两者间的区别，从技术上消弭法条重复之嫌。

　　第二，为防止行政公开主体以“三安全一稳定”为借口拒绝公开信息，建议通过列举与排除并用的方式明确“三安全一稳定”所涉事项的范围，从而在不影响国家利益的前提下，最大限度地保障公民知情权。

　　(四)信息公开的利益平衡

　　政府信息公开是一个关联多方利益的行为，主动公开和依申请公开两种方式将行政机关、社会公众、申请人以及与信息相关的第三方联系起来，不同性质、不同种类的利益在此过程中发生碰撞，对信息公开主体全面平衡利益提出较高要求。

　　信息公开中不同性质的利益主要包含行政机关部门利益、公民个人利益以及社会公共利益，这三种利益以主体属性的差别为划分依据，从侧面解释了信息公开在一定时间及地域范围内易受干预的原因。在这种语境下探讨信息公开的利益平衡，蕴含着如何对公私权利进行取舍的思想。此时需要坚持社会公共利益至上，即不论是立法机关今后修改《条例》，还是行政机关作出公开或不公开决定、细化信息公开范围及公开程度时，均应将是否有利于公共利益的实现为出发点。换言之，当信息公开存在公私利益之间的冲突时，“公开优先”应为“公益优先”让行。

　　信息公开中不同种类的利益主要包括政治利益、经济利益、社会利益、公民发展利益等，这种分类以信息公开后受影响的秩序、价值所属领域为依据，一方面能够解释国家秘密、商业秘密、个人隐私作为信息公开例外的原因，另一方面也为利益衡量提供了不同方法，即立足于信息公开后可能导致的社会效果来判定一项信息是否应当公开。此处，考量某信息公开后会否产生不利影响，不仅局限于该信息作为独立个体的公开，而应将其与已公开以及将要公开的信息联系起来，综合考量信息集合体的公开效应，从而对政治、经济、文化、社会等利益的协调发展提供保障。

　　(五)信息公开的决定

　　针对依申请公开的决定类型，当前我国立法仅规定了公开、不公开、告知信息不存在三种形式。虽然《条例》中提到了对可分割信息的部分公开，但并没有将其作为一种决定方式，仅规定可以在实践中采用这一做法。

　　借鉴世界其他国家信息公开相关规定，建议我国将依申请公开的决定类型多元化。

　　首先，可将“部分公开”正式规定为一种决定类型，从而使之与“全部公开”形成对应。

　　其次，增加“告知信息非由本部门保管”、“告知信息未找到”等决定形式，并要求公开主体在此情形下将相关信息可能的或实际的保存主体，以及该主体的地址、联系方式等一并告知申请人，以便申请人重新提交申请。

　　最后，增加“告知信息已损毁灭失”的决定形式，并要求公开主体向申请人说明信息损毁灭失的原因。

　　(六)信息公开的收费

　　《条例》第27条规定，行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。第28条规定，申请公开政府信息的公民确有经济困难的，可以减免相关费用。笔者认为，为充分保障公众知情权，政府信息公开不应以营利为目的，除收取必要成本费用外应当免费。但是为了防止某些滥用申请权或恶意申请的情况，并本着减轻政府负担、避免行政资源浪费、提高信息公开办事效率的出发点，收费制度的设计务必精密严谨。从世界各国立法例来看，在制定信息公开法律时基本遵循“非营利原则”，即政府信息公开收费，不得妨碍公民获取政府信息的自由或为其设置不合理负担。

　　收费方式主要有三种：一是以“直接成本”为限；二是实行分段计费；三是按照信息检索时间收费。

　　以此为借鉴，建议我国修订《条例》时，对信息公开收费按照申请量和性质区分为一般使用和商业利用，前者以收取实际成本为原则，后者以有偿使用为原则。对申请人少量申请收取实际发生的检索、复制、邮寄等成本费用，但不得收取其他费用。如果申请人确有经济困难，可以适当减免费用。申请公开政府信息的公民存在阅读困难或视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。对于商业机构大量申请商业相关信息的，应当在检索、复制、邮寄等成本费用外，适当收取费用。