我国农村宅基地有偿退出机制构建研究

我国农村宅基地有偿退出机制构建研究

【摘要】随着城镇化与工业化的不断发展,现行农村宅基地制度不能满足用地需求,并导致了大量土地资源的浪费,因此构建宅基地有偿退出制度是大势所趋。本文在明确农村宅基地、农村宅基地使用权、农村宅基地使用权退出的概念的前提下,通过比较分析我国改革试点的无锡“双置换”退出模式、重庆地票交易退出模式、四川泸县有偿退出模式,归纳了其共同特征:政府发挥主导作用、级差地租成为政府推动宅基地退出的主要动力、“土地发展权”由政府获得;普遍存在的问题:农民自愿参与积极性不高、退出资金缺乏、补偿标准不统一、退出宅基地使用问题。最终在以兼顾公平与效率为总体原则的,从明确退出主体与客体、完善补偿机制、完善资金来源机制、完善退出地管理机制、完善权益保障机制五大方面构建宅基地有偿退出的具体机制,在保障退地农民的居住权和财产权不受损的前提下有序推进改革,实现宅基地优化利用与新型城镇化、新农村建设、新产业培育和新型集体经济发展的深度结合,从而实现盘活闲置农村宅基地、推进节约集约用地的目标。

【关键词】宅基地 有偿退出 机制构建

 

 

 

 

 

 

 

 

 


1绪论

1.1研究背景与意义

1.1.1 研究背景

现行法律政策明确的规定了我国农村宅基地无偿取得、面积法定、一户一宅、不得转让的基本制度,这也是我国土地社会主义公有制的重要体现。为了将农民束缚在土地上,我国的宅基地制度实行无偿、无限期使用并严格限制流转的制度,这种制度是是历史的产物[1]在一定时期,这种制度安排符合我国计划经济体制、优先发展工业和城乡二元分割体制的要求。然而,在社会主义市场经济的发展和工业化、城镇化进程加速的背景下形成了一方面,土地资源的稀缺性日益凸显,城市土地地价飙升且仍供不应求,导致“小产权房”与隐性流转等灰色交易屡禁不止;另一方面,由于农村人口大量迁入城市,导致“空心村”、“一户多宅”等农村土地大量闲置、资源利用效率极低。可见我国农村宅基地制度设计已经远远落后于实际的社会发展需要,不符合资源的有效配置、阻碍了生产力的发展。改革我国农村宅基地制度的一个非常重要方面就是积极探索我国农村宅基地有偿退出机制,其对于满足市场需求、振兴乡村经济、保障农民利益具有重大意义。

近年,我国自上而下的宅基地有偿退出的改革试点工作持续推进与深化。2015年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出:“允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”,“探索宅基地自愿有偿退出机制”,首批在全国33个地区开始了改革试点。2017年,中央由提出将征地制度和集体经营性建设用地入市改革的试点范围扩至33个县。可以看出国家在逐步放开宅基地使用权用益物权的相关工作已经展开,在此背景下进一步探索农村宅基地市场化退出,具有很强的现实意义。

1.1.2 研究意义

本文主要从以下几个方面阐述研究意义:

明确我国农村宅基地有偿退出相关的核心概念,包括农村宅基地、宅基地使用权、宅基地退出的涵义,从而在研究对象上,对农村宅基地有偿退出有清晰地认识和定位,起到集中研究范围,深化研究内容的作用。清晰地认识到宅基地退出是一个自然的历史过程,也是大势所趋,是国家在经济发展过程和城乡变迁过程中的必然选择。

根据现有的宅基地有偿退出改革试点的结果,构建相对完善的有偿退出机制。以此推动我国宅基地市场化改革有序推进,这不仅有利于新型城镇化、工业化的进一步发展,在土地资源方面为乡村振兴提供支撑,也能更好的促进新农村建设和城乡统筹发展。

虽然我国城镇化和工业化进程不断加快,但与之配套的相关的法律、法规严重滞后于理论实践,在宅基地退出的很多方面没有形成统一的政策规范,本文紧密结合近几年我国宅基地有偿退出的实践,将实践中的问题结合理论分析,从而为国家及地方进一步制定相关政策提供思路。

1.3研究思路与框架

本文的研究遵循“提出问题—分析问题—解决问题”的思路,在充分了解我宅基地制度的历史变迁、深刻认识现行的宅基地制度安排和客观的政策规定的条件下,提出“如何在充分遵循农民意愿和保障农民权益的前提下,构建宅基地有偿退出机制,实现农村土地资源的有效配置”的问题。再运用理论分析、案例分析、比较分析等研究方法,利用产权理论、效率公平论、博弈论,结合现行的国家法律、政策以及地方实施的改革试点工作对当前农村宅基地有偿退出的现状和面临的困境进行分析,从而构建一套以兼顾公平与效率为总体原则,包含明确退出主体与客体、完善补偿机制、完善资金来源机制、完善退出地管理机制、完善权益保障机制五大具体机制的宅基地有偿退出机制。

 

2理论基础与分析框架

 

2.1基本概念界定

2.1.1农村宅基地

我国法律上并未对宅基地做出明确的界定,按照我国相关法律和学者的研究,其具有三大特征,第一,宅基地属于农村集体建设用地的范畴。第二,宅基地的范围不仅包括住宅等主建筑物,还应包括、厕所等附属设施以及院坝等。第三,宅基地是农村住房的载体,具有承载房屋、居住地、财富储备和配套作业的功能。2018年1月,国土资源部表示,我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,深切落实宅基地集体所有权,依法保障宅基地农户资格权,并适度放宽宅基地使用权。

2.1.2农村宅基地使用权

宅甚地使用权是指公民个人在国家或集体所有的宅基地上所享有的建造房屋以使用居住的一种物权,《中华人民共和国国家标准土地基本术语》中对宅基地使用权的定义为:“经依法审批,由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限限制的集体土地建设用地使用权”。从上述定义我们可以看出宅基地使用权具有以下内涵:其主体是农村集体经济组织的成员;其用途仅限于建造建筑物及其附属设施;具有无偿取得和无限期使用的特征。

2.1.3农村宅基地使用权退出

农村宅基地使用权退出,是指由于被集体经济组织收回或自愿退出等原因,农民将自己拥有的宅基地使用权退还给集体经济组织,进而重新再分配、再利用的一种制度,以达到提高农村宅基地利用效率和节约土地资源的目的。[16]宅基地使用权退出的主体是宅基地使用权人,即农民或集体经济组织。但在实践中,地方政府出于自己利益的考虑和统筹城乡、规划发展的需要,成为了农村宅基地退出最有力的推动者。农村宅基地退出的客体是退出前后附着于宅基地的权利的变化,包括原宅基地的使用权、房屋所有权以及退耕地后的发展权。

2.2相关理论及理论分析

2.2.1产权理论

1937年,科斯在《企业的性质》一文中提出了“产权”的概念,但并未给出明确的定义。总结学界的研究,一般认为产权是经济所有制关系的法律表现形式,具有以下内涵:(1)是一束权利,包括财产的所有权、占有权、控制权、使用权、收益权和处置权等一系列权利;(2)具有可分割性,即同一产权的各项权利可以分属于不同的权利主体 ;(3)具有独立的流动性,即可以在市场上的不同主体之间交易、转移。产权是“人与人之间关系的制度化和规范化”,它具有使外部性内部化、激励和约束以及资源配置等功能。我国明确提出要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。这不仅是市场经济存在和发展的基础,也是完善基本经济制度的内在要求。

我国目前宅基地产权制度采取的是“所有权与使用权分离”的制度,所有权属于农村集体经济组织,使用权属于农民。农村宅基地有偿退出从本质上讲,是各项权利在不同主体之间进行再配置的过程,在这个过程中产权分解、交换产生了错综复杂的利益关系,因此基于确权颁证的明晰产权是构建宅基地有偿退出机制的前提。2014年8月1日,国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合发布了《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》,目的是通过宅基地和集体建设用地确权颁证,解决土地权属纠纷,化解农村社会矛盾,为农民维护土地权益提供有效保障。这不仅有利于进一步夯实农业农村发展基础,促进农村社会秩序的稳定与和谐,也有利于使农民享有的宅基地和集体建设用地使用权从法律层面得到确认和保护,进而推动集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价,建立城乡统一的建设用地市场等农村改革创造前提。

2.2.2效率公平论

从资源配置的角度,效率是指经济效率(Economic Efficiency),帕累托原则通常被作为衡量标准。资源最有效的配置被认为是“帕累托最优”,即如何重新配置一种资源,都不能使一个人效用增加的同时而不使另一个效用减少,帕累托最优要求消费( )、生产( )、交换( )同时达到最优。完全竞争市场长期均衡实现时,能够满足以上条件达到“帕累托最优”。福利经济学第二定理指出,在完全竞争的市场中,通过市场机制可以实现具有帕累托效率的各种资源配置。 政府只需要改变个人禀赋的初始分配,其余的则留给市场解决。

公平通常包含三层含义:法律公平、机会公平、结果公平。由于对公平的价值判断不同,形成了以下几种关于公平观点:边沁和庇古代表的功利主义的公平观点,即公平是社会所有成员效用的最大化;罗尔斯代表的公平观点认为,公平是为了最大限度的改善境况最坏的人的效用;以市场为导向的公平理念认为,竞争市场的结果是公平的,公平是使最有能力的人得到奖励。[17]

学界对于效率与奖励公平的关系有以下观点,效率优先、公平优先、兼顾效率与公平。考虑到效率,农村宅基地退出一方面解决统筹城乡过程中城市土地不足而农村土地浪费严重的现状,优化了农村土地资源的配置,势在必行;另一方面在宅基地的福利保障作用降低的的趋势下,宅基地退出市场化有利于农民最大化其土地财产权益,但是,在退出过程中,公平问题也必须考虑在内。 农民为了生存而失去了土地并改变了他们的生活方式。在这种转变中如何保障其权益,对于有序推进宅基地有偿退出改革和维护农村、社会的稳定至关重要。因此,本文认为兼顾效率与公平的观点符合我国农村宅基地有偿退出的原则。

2.2.3博弈论

博弈论(Game Theory)研究的是各决策主体在利益相互影响的情况下所作出的决策,以及这个决策对于其他决策主体作出决策所产生影响。博弈主要可以分为合作博弈非合作博弈;按照博弈参与人的获益情况可分为零和博弈、常和博弈、变和博弈;按照行为的时间序列可以分为静态博弈动态博弈两类;按照决策主体对其他决策主体的了解程度分为完全信息博弈不完全信息博弈纳什均衡(Nash Equilibrium)是指在策略组合中,所有的决策者在其他人不改变策略时,自己的决策是最优的。

农村宅基地退出涉及政府、集体经济组织、农民等多方利益相关者,这是一个利益博弈的过程,即在农村宅基地退出过程中,如何在各参与主体之间进行利益分配,实现社会效益、经济效益的最大化。农民在利益博弈的过程中,由于在获取信息、表达诉求方面常处于弱势地位,往往只能被动接受利益分配不公的博弈均衡,从而导致其退出意愿大大减弱甚至发生一些极端的恶性事件。因此,在利益博弈中充分的保障农民的权利才能有效地引导、激励农民自愿退出。

3我国农村宅基地有偿退出的现状及比较分析

3.1农村宅基地有偿退出的现状

当前我国农村宅基地普遍存在资源利用效率偏低、居民点无序扩张、随意侵占耕地、管理机制及退出机制缺乏等问题。从土地供给方来看,农村宅基地闲置和无序扩张并存,不仅严重浪费土地资源还使得村民的生产、居住环境恶化;从土地的需求方看,城镇化进程的不断加快使得城市建设面临土地资源稀缺的刚性约束。近几年,全国实行的宅基地有偿退出改革,如“双置换”模式、“增减挂钩”项目以及通过“地票交易”等证券化的形式促进宅基地流转等多种方式和思路[18]。这些实践在一定范围和一定程度上解决了土地资源供需矛盾的问题,实现了土地集约经营的目的,与此同时农民在宅基地有偿退出中实现了财产性权益,获得了相应的社会保障,改变了生活方式,改善了居住环境。但同时也面临农民的自愿参与积极性不高,退出资金缺乏,补偿标准过低,退出宅基地管理混乱,服务与补偿机制不健全等一系列问题。以下选取了全国几个不同经济发展状况的地区所进行的改革试点实践来分析我国宅基地退出所面临的现状。

3.1.1无锡“双置换”退出模式

无锡市惠山区,采取“双置换”模式提高土地集约经营水平。其基本原则是:城乡统筹,统一规划;政府引导,市场运作;试点先行,分步实施;依法办事,阳光操作。“双置换”包括农村住宅置换和土地承包经营权置换。农村住宅置换实行房屋产权调换,以“占一补一”的方式到置换到城镇进行安置,而原宅基地使用权责自动交还集体经济组织。农户也可以选择用安置住宅的部分或全部面积置换工业集中区的标准厂房,或选择货币补偿后直接购买标准厂房,其价格按综合造价计算。土地承包经营权置换是指鼓励农民用土地承包经营权置换社保,置换后,农民将土地承包经营权交回集体经济组织,并迁入城镇社区,按城镇居民管理。 [19]关于资金来源,采取多渠道、多途径的方法寻求资金支持,包括财政安排、土地拍卖和资产置换等。财力安排方面通过成立“双置换” 专项扶持基金,在每年新增财力中,由区、镇各负担50%,专户储存、封闭运行、专款专用。土地拍卖即将农村住宅置换后节余的建设用地指标进行招、拍、挂,并将产生的盈余用于安置补偿。

3.1.2重庆地票交易退出模式

重庆市“地票”模式是在“城乡统筹”试点的背景下,政府主导宅基地复垦后将节省出来的农村建设用地指标打包,形成“地票”,在农村土地交易所交易,农户分享级差地租、获得收益。根据《重庆市国土房管局关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》,宅基地及附属设施用地能在复垦后产生地票的转户农户可与集体经济组织按85:15的比例分享地票溢价;对于其宅基地及附属设施用地不能复垦产生地票的农户,政府统一按照9.6万元/亩的价格一次性收购。在宅基地有偿退出过程中,退地农民可纳入城镇保障体系,重庆市政府还建立和完善就业制度和进城后农民子女教育制度。[20]

重庆“地票模式”突破了城乡不能跨区域、大范围内交易建设用地指标的局限性。但也存在诸多弊端,首先,农民作为地票的持有者,其交易主体地位缺失,并没有直接的“地票”交易权,农而是将“地票”的交易权委托给政府,形成委托—代理关系,政府作为代理人,在追求的利益目标与农户不一致时,农民作为利益博弈的弱势群体可能面临利益被侵犯的风险。其次,对于城市非规划区的农民,尽管政策规定“符合条件的农户纳入公共租赁房、廉租房等保障范围,并鼓励有条件的转户农民购置普通商品房”,但真正能在城市中买房的农民占少数,多以租住房屋和靠在城市打工维持生计,从长远来看,其就业、居住权益得不到有效的保障。最后,从分配方式来看,农民和村集体获得了地票交易的收益,但“地票”产生的土地出让净收益全归政府所得,农民并没有分享农村宅基地退出中“土地发展权”转移所带来的土地增值收益,而这才是农村宅基地退出后土地增值收益的主要来源,所以政府是“地票”交易中的最大受益者。

3.1.3四川泸县有偿退出模式

根据《泸县农村宅基地有偿退出房屋拆迁补偿安置指导意见》,农村宅基地有偿退出以“自愿有偿、以人为本、地利共享”为原则,充分尊重农民意愿,保障其知情权、参与权、收益权和监督权。农村宅基地退出房屋补偿标准有以下规定:房屋拆除补偿面积按建筑面积计算,其中,砖混结构的建筑面积按墙脚范围计补偿面积,砖瓦、土墙房屋以滴水面积为准。具体的补偿标准为:砖混及以上结构450元/平米、砖瓦结构380元/平米、土瓦及以下结构300元/平米;占用面积超过法定标准或存在“一户多宅”的,砖混及以上结构100元/平米、砖瓦结构80元/平米、土瓦及以下结构60元/平米。如果农民在城镇已有住房或有意愿到城镇购房,可提交相关购房证明和申请书并承诺整户放弃现有的农村宅基地并不再回农村建房,经审核以后,可按每人30平米,给予300元/平米的补助,每户人数不得超过5人。其中整户迁移到城镇,并在改革试点期间参加了城镇职工基本养老保险的农民可5000元/人的一次性补助。[3]

退出的宅基地通过土地整理和拆除复垦,可产生新增耕地和节余的建设用地指标,耕地可由原农户继续耕种,获得生产性收益;节余的建设用地指标可按照“增减挂钩”的机制产生以下四种利用方式:一是修建退地农户的集中安置住房;二是由集体经济进行产业发展或调整入市;三是由政府成立收储中心进行收储;四是在县域范围内进行节余建设用地指标的交易。

在退出过程中,国家(政府)、集体经济组织、农户三者进行增值收益的分配。土地增值有以下三个主要来源:第一种是政府成立县土地统征和储备中心,通过财政资金按11万/亩的价格将宅基地复垦为耕地产生节余建设用地指标进行收储,资金收益交由集体经济组织,并在集体经济组织和农民之间进行分配。第二种是将节余宅基地指标入市,包括直接入市和调整入市。直接入市是指通过公开拍卖的方式,在县域内的村级集体经济组织、县镇政府与储备中心进行交易;调整入市是指根据土地利用总体规划和城乡发展规划,整治、复垦相对零散的集体建设用地,经县政府组织验收后调整到县域内非公共利用地项目,以协议、招标、拍卖或挂牌等方式异地入市。第三种是县土地统征和储备中心对外流转。截止2017年12月,泸县已按照28万/亩的价格将3000亩指标流转到市外。其中 12-14万用于用于拆除原有宅基地和修建新的安置住房和配套的公共设施,以及用于退地农户的补偿和安置,剩余的14-16万元由泸县人民政府所得,形成财政收入。[21]

泸县以城乡建设用地“增减挂钩”政策为契机,实行宅基地有偿退出改革试点。通过城乡建设用地资源的互动和配置,农户实现了宅基地的财产权、改善了居住状况;村集体经济组织得到壮大;政府获得相当可观的指标流转收入。但是,这种由政府主导,以解决城市建设用地指标需求为主要目的的宅基有偿退出也存在严重的问题:首先,直接入市的建设用地指标只能县域以内的范围进行交易,不能充分反应土地资源的市场价值;其次,政府垫付运转资金使得其面临的财政压力较大,一方面是启动退地项目需要庞大的资金支持,另一方面是一旦建设用地指标稀缺性降低,城市用地需求减弱,政府将面临巨大的财政风险;第三,由于政府的介入,村民和集体经济组织只能与政府之间进行交易,宅基地及其使用权的真实价值不能得到体现;第四,宅基地增值收益的分配不公平,集体经济组织和农户不能能分享节余宅基地指标入市和县土地统征和储备中心对外流转的收益,而这一部分的收益才是宅基地有偿退出所实现的土地增值中的最核心部分。

3.2改革试点的比较分析

3.2.1共同特征

总结以上的农村宅基地有偿退出改革试点,其大致的过程可以归结为以下步骤:首先是农民与地方政府之间的交易,即农民将宅基地使用权让渡给给地方政府,地方政府给予农民相应的补偿。政府在获得土地发展权以后,通常采取土地整理或复垦的方式,形成节余的集体建设用地指标。最后是政府与城市建设用地需求者之间的交易,即政府用节余指标换取城镇建设用地指标,并在城市土地市场上按照招拍挂的方式出让给城市建设用地需求者,从而获得土地出让金以完成土地增值。通过以上的流程分析,可以发现以下共同特征。

①政府发挥主导作用

我国现行的宅基地退出改革试点都是在政府的主导、推动下进行的。这是因为在农村集体经济组织权利和农民个体权利被弱化,基层管理机构普遍缺位,政府可以运用行政权力来配置土地资源,由于政府在宅基地有偿退出中既负责管理、运行项目,审批、验收土地指标,同时又是指标流转的受益者,在信息不对称的情况下,可能导致政府内部成员做出有利于自身利益最大化而非社会综合利益最大化或是强行执行上级命令而不考虑实际情况的决策。[22]

②级差地租成为政府推动宅基地退出的主要动力

级差地租,尤其是建筑地地租,其垄断价格常常在城镇化的进程、盛行的房地产投机中占据很大优势。在市场经济体制下,价格推动着资源朝效率和收益更高的区域集中,我国农村宅基地有偿实践也大多是以土地区位的变化所带来的级差收益来为增值基础。宅基地作为不动产,其资源的流动具有相当的特殊性,受地理、政策等因素限制,同时农民不愿意放弃自己的宅基地以及其所带来的各种权益,缺乏退出动力,但政府可以通过推动宅基地退出获得由宅基地空间区位变化所带来的级差地租,具有较强的动力。

③“土地发展权”由政府获得

政府推动宅基地退出本质是对退出宅基地进行复垦后获得建设指标,即土地“发展权”的空间重新配置和交易的过程。而与之对应的由“土地发展权”转移(政府转移给城市建设用地需求者)所形成的土地增值收益也相应的由政府获得,农民被排斥在这部分的交易之外,从而导致其权益受到极大的损害。

3.2.2普遍问题

①农民自愿参与积极性不高

根据我国学者对农民退地意愿的调查研究,导致其自愿参与的积极性不高的主要有以下几种。第一,农民“市民化能力弱”。许多农民工担心退地后并不能适应城市生活,农民工的市民化能力越弱,他们愿意放弃农村宅基地的意愿也越弱。影响其退地意愿的主要因素由年龄、受教育水平、家庭人口数、非农收入水平等。第二,宅基地对农民的保障性。尽管在城镇化的今天,宅基地的保障性功能逐渐降低,但由于其具有无偿取得、永久使用和零留置成本的特性,在社会保障制度仍不健全的现状下,宅基地仍具有较强的福利保障功能。第三,补偿机制不合理。政府作为宅基地退出的主导者和政策制定者具有绝对的权威,而农民则处于弱势地位,在与政府进行利益的博弈中往往由于缺少专业知识、话语权、谈判权而使自己不能充分的表达诉求、维护权益。甚至在退出过程中,被排斥在核心交易之外,从而对于宅基地的流向、用途、土地交易价格都知之甚少,潜藏着很大的项目和资金监管风险。政府在制定退出补偿政策时,不仅缺乏科学、合理的补偿标准和置换办法,并且往往迫于财政资金的压力,极力降低对农民的补偿标准,甚至在最终的补偿实施中进一步侵占农民的权益。农民难以接受有损自己利益的补偿方案,从而使得其自愿参与宅基地有偿退出的积极性下降。

②退出资金缺乏

宅基地退出必须对农民进行补偿,补偿方式可能因地而异,但无论是货币补偿、置换补偿、社保补偿还是其他形式的补偿,都需要庞大的资金作为支持。因此,如何筹措庞大的资金是制约当前宅基地退出的主要因素。尤其是在经济欠发达、地理位置不够优越、地形比较复杂的地区,大规模的宅基地退出更是面临巨大的资金压力,即使考虑政府财政补贴、土地出让收益以及城乡建设用地增减挂钩节余的指标收益等,仍面临巨大资金缺口和资金风险。因此,各级地方政府需要积极引入社会资金进入宅基地退出工作,为社会企业和其他投资主体参与宅基地整理工作搭建平台,实施税费减免政策,鼓励社会企业参与宅基地项目整理利用,拓宽宅基地整理投融资渠道。

③补偿标准不统一

参考与此相关的征地补偿,《土地管理法》第 47 条的规定:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”当前各地宅基地有偿退出处于改革试点中,补偿标准也是在试探中制定,国家层面上相对统一的退出补偿政策还未确立,大部分地区存在补偿标准偏低的情况。主要存在退出宅基地在面积认定上标准不统一、在对宅基地的附属设施(庭院、厕所、猪圈、牛棚等)是否计入宅基地面积存在争议、自有宅基地面积超过规定面积时如何处理、宅基地置换安置房时按什么标准实行。

④退出宅基地使用问题

退出地的使用主要涉及两种方式:一是重新发包;二是有集体经济组织统一经营和管理。若要重新发包,根据现行法律的规定,新的承包主体只能是本集体经济组织成员,这也是当前退地改革为何封闭运行的重要原因。法律的规定和实践操作实质上限制了再发包对象的范围,是不利于投资主体的市场化产生和提高土地利用效率的,这将限制退地效应的发挥。若由集体经济组织统一经营管理,那么基于当前农村集体经济组织普遍缺乏财力和现代经营能力的制约,可能导致土地利用效率、农业收益和农民福利并不能较好提高与满足。

4构建我国农村宅基地有偿退出机制的建议

4.1构建退出机制总体原则

我国农村宅基地退出的总体原则应是在兼顾效率与公平的基础上,在保证退地农民的居住权、财产权不受损的前提下,有序推进改革,实现宅基地优化利用。在新型城镇化、新农村建设、新产业培育和新型集体经济发展深度融合下,实现盘活闲置农村宅基地、促进用地经济集约的目标。

4.2构建退出机制具体机制

4.2.1明确退出主体与客体

明确宅基地有偿退出主体与客体是整个退出机制构建的第一步。宅基地有偿退出的主体应该是农户或村集体经济组织,在确定具体的主体对象时应以必要条件为退出门槛。为了防止农户退出宅基地之后失去安生立命之所而影响社会稳定,在确权颁证和自愿申请的基础上,可以优先考虑具备非农收入为家庭总收入主要来源、农村房屋长期闲置、在城镇拥有自购住房等住户;对于无劳动力且难以通过自我劳动获得维持生计收入来源的农户,应将其作为特殊群体,允许退回宅基地使用权后为其提供相应的保障。

宅基地有偿退出的客体是指宅基地使用权。因此,必须加快对宅基地使用权进行确权登记。积极推进宅基地使用权和房屋产权的确权、登记、颁证和宅基地有偿使用制度,建立农村宅基地收购、储备体系,建全统一的城乡土地市场体系,为宅基地有偿退出奠定基础。

4.2.2完善补偿机制

补偿机制的构建主要包括以下三个方面:补偿范围、补偿标准和补偿方式。

①明确合理的补偿范围

宅基地退出补偿的范围应包括宅基地补偿和房屋拆迁补偿。宅基地补偿是指,对于合法使用的退出宅基地,补偿内容应包括保障、财产以及生产要素等三方面的功能价值;对于长期闲置的宅基地,应当考虑继承权和重复划拨问题,明确权利归属,实行部分补偿;对于违规、超标等非法用地,则进行整顿或无偿回收。房屋拆迁补偿是指农民因宅基地退出而造成的搬迁费、临时安置的过渡费以及其他经济损失补偿。

②完善退地补偿标准

农村宅基地退出的补偿标准是影响农民宅基地退出意愿的最重要因素,也是最具争议和亟待解决的问题之一。宅基地退出的补偿标准应从以下三方面加以推进。一是建立城乡统一的用地市场,并逐步放开退出宅基地的市场交易,让农民和村集体经济组织真正成为交易主体,实现“同权同价”,让市场在定价中发挥更重要的作用。二是不断发展我国的不动产估值的技术,建立科学的宅基地评估机制,制定合理的补偿标准。三是宅基地的补偿可以分为两个部分:宅基地上的房屋及附属设施的补偿和宅基地使用权的补偿。前者是对于现存的宅基地上的使用者,按照房屋及其附属设施的结构和功能制定的补偿,其具体的补偿标准可以参照征地补偿的标准来制定。后者则是基于土地发展权改变获得的增值收益,应由农民和政府共享,共享的分配比例可以参考国外或其他地区的成熟做法,如台湾地区由地方政府分得60%,农户分得40%。

③完善多样化的补偿方式

对于宅基地补偿方式,可以结合当地的实际情况并遵循农民的意愿进行多样化的补偿方式。第一种方式是现金补偿,在常用的一次性现金支付的方式上也可以尝试年金化的方法,通过长期支付的方式来减轻短期财政压力;第二种方式是宅基地资产化,通过用宅基地使用权置换集中修建的安置房、厂房等固定资产的方式将使用权资产化,在保障自己居住权的基础上还能实现财产权;第三种方式是用宅基地使用权或土地承包权置换社保,尤其是针对在退出中实现了户籍变更的村民,使其享受与城镇居民相同的社会保障,并可提供医疗保险或购房补贴等,进一步提高保障水平。此外还可以考虑对积极资源参与宅基地有偿退出,并在规定时间内搬出其宅基地,形成了示范效应,有利于宅基地有偿退出的村民实行激励奖励,采取现金补偿。

4.2.3完善资金来源机制

在合理确定补偿标准基础上,采用多元化方式筹集宅基地退出补偿资金。在坚持政府主导型筹措资金模式的同时,也重视市场机制的引入。政府方面筹措资金可以考虑以下渠道:一是利用土地整理项目资金;二是美丽乡村建设项目资金;三是易地扶贫搬迁项目资金;四是库区移民项目资金;五是政府土地出让金收益;六、中央及地方各级财政保障。整合以上项目资金,并由县级政府设立农村宅基地自愿有偿退出专项资金,专款专用。引进市场机制则可以采取鼓励金融机构和社会资本参与和组建收储公司的方式,也可积极探索宅基地抵押担保制度和“自愿入股、按股分红”制度。

4.2.4完善退出地管理机制

对退出宅基采取多样化的利用并完善退出地的管理机制能够实现有偿退出的宅基地资源有效配置。可以从以下几个方面来扩展宅基地的利用途径:一是房屋改造并重新配置。可以将推出的宅基地上仍可居住的房屋以廉价租住或者免费居住的方式提供给农村住房困难群体,如无房成员、危房住户、遭受过地质灾害的住户。二是复耕或轮耕。由于地形或地理位置导致部分地区宅基地退出之后很难开发利用或形成建设用地指标,因此可以采取复垦恳成耕地的方式,交由原宅基地使用权人进行耕种,如原宅基地使用权人搬至距离较远的城镇居住,可分给该集体经济组织成员中其他愿意继续耕作的成员。也可根据实际情况,结合轮耕的方式来增强土地肥力,避免复垦成耕地之后土质变化,达不到耕地标准。三是整理利用。通过对退出宅基地的进行土地整理,将退出的宅基地转化为农村集体建设用地。这些建设用地指标可由本集体经济组织进行开发利用,一方面可用于本村的公共设施和公益事业的建设;另一方面可以结合新的商业模式,用于发展乡镇企业。

4.2.5完善权益保障机制

农村宅基地有偿退出的改革不是孤立的,而是需要和相关的改革同步推进,从而才能更好地完善权益保障机制。第一、建立城乡一体的户籍制度。城乡二元的户籍制度严格的限制了农民的流动,应建立城乡一体户籍制度,使农户可以凭借合法固定住所证明登记户口,并随着住所的迁移回户籍也能顺畅流动且能在教育、医疗等方面享有与当地城镇居民同等的权益。第二、推进农村产权制度综合改革。土地承包经营权、林权退出等改革试点可以促进宅基地有偿退出工作的顺利开展,推进集体资产股份量化改革,从而实现产权明晰化、资源资产化。政府也应该积极引导农民自愿将土地承包经营权、林权、集体资产股份更好的实现产权价值,如通过租赁、入股、转让以及合作经营等形式使宅基地有偿退出的农民在产权上更有保障。第三、加强集体建设用地入市改革。试点地区在收集和整理农民退地医院的基础上,并整合乡镇退出的土地资源,对于复垦验收后的新增集体建设用地指标可以集中上报、申请,本乡镇或县域范围内交易、流转。国家也应进一步适当放宽交易范围,从而使市场化运作机制更好的作用于土地资源的配置。第四、完善城乡就业服务体系。一方面,针对进城务工的农民,应培养其专业技能,使其在进城之后能有较稳定的收入来源,降低进城生活的风险;另一方面,调整农村产业结构,实行一二三产业的一体化发展,使其不断吸收农村剩余劳动力,并大力鼓励、支持城市劳动力及返乡青年回乡创业,实现人力资源的双向流动。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[3] 来源于泸县人民政府网 关于印发《泸县农村宅基地有偿退出房屋拆迁补偿安置指导意见》的通知泸县府发〔201761

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2008年10月27日 43KB 下载

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