黄奇帆：房产调控的6条原则

作者：黄奇帆，摘自《重组与突破》

在现代城市经济中，房地产市场是资源重组最为活跃的领域。它涉及土地和房产的买卖、租赁、抵押等交易活动。房地产市场作为市场体系的重要组成部分，具有市场经济的一般规律，受价值规律、供求规律、竞争规律等制约。与此同时，房地产市场本身受土地资源的不可再生性、市场供给的非同质性、市场需求的广泛性和交易主体心理诉求的多样性等多重因素的影响，表现出有别于其他商品市场的独特属性。

自我国推行住房制度改革以来，房地产业在国民经济中占据越来越重要的地位。总体来看，房地产业调控经常会面临两难问题：一方面，要考虑它的持续发展，可以为推进城镇化、促进地方经济发展提供强大动力；另一方面，要考虑它的过热发展可能导致高房价问题，将影响民生、侵蚀居民消费能力，以及增加工商产业用地成本、挤占工商企业融资空间、催生资产泡沫化等问题。因此，搞好房地产市场调控是一项复杂的系统工程。

在黄奇帆的最新作品《重组与突破》中，重点讲述了房地产市场调控之道，主要涉及土地市场调控和房产市场调控两个方面，概述了2000年以来重庆按照国家要求在土地批租、土地储备等方面的基础性制度建设情况，以及推进房地产领域调控、公租房建设、房产税改革的一些基本做法。

下文摘编自新书《重组与突破》。 

一、地价形成机制是土地管理的关键

成渝土地收入相差4倍

2002年1月，我到武汉参加建设部城建方面的会议，遇到了成都市市长，便询问成都的土地出让情况。他说：“2001年成都出让土地10平方公里，收入12亿元。”这让我很吃惊。重庆土地出让规模和成都大体相当，但土地出让收入仅3亿元，只有成都的1/4。成渝同属西部城市，面积、人口、层次都差不多，为什么土地出让收入差距这么大？

当时我感觉其中一定有问题，因为我一直有个观点：城市土地是重要的公共资源，而土地出让收入是地方政府的“钱口袋”，对政府完善公共服务意义重大。在具体操作上，同样的土地资源，出让方式和地价形成机制不同，实际出让价格会有很大的差异，这反映了不同地区的政府管理经济的基础制度和定价机制的不同。成渝土地收入的巨大差距，不由得让我想到了这一点。

关键是定价系统出了问题

武汉会议结束的当天，我打电话给市国土局局长，要求当晚召集国土局有关负责人，我要和他们研究重庆地价问题。

一下飞机，我就直奔市国土局，开门见山地说：“重庆和成都城市发展水平相差不大，2001年批租土地面积也差不多，土地出让收入本应该相当，但现在成都是我们的4倍，这让人难以理解。如果仅仅是贪污腐败，那么造成的土地出让金流失最多不会超过20%，不可能出现这么大的差距，所以一定是我们的制度安排有问题，尤其是定价系统出了问题。今晚我们就讨论一下重庆地价是怎么构成的。”

于是，国土局的同志开始汇报。原来，重庆的地价等级定于1986年前，直到2001年均未做过调整。而且在操作中存在两个问题。一是认为地价越低越好，把基准地价定得很低，仅相当于成都的1/3。二是主城土地等级划分不合理。按国家规定，一个城市的土地按区位可分为12个等级。重庆则划分过粗，只分为8个等级，并且每一个等级差距很小，尤其是高等级地块的面积划分得过小：一等土地仅1平方公里，二、三等土地不过10多平方公里，位于市中心区位的观音桥、杨家坪等主城商圈被划为四等或五等，其他80%的土地都是七等或八等。这样的土地等级划分，既反映不出土地的实际价值，也难以体现级差地租。由于基准地价比成都低2/3，土地等级又尽量往低处划分，那么成渝土地出让收入相差4倍就不足为奇了。

运用动态发展眼光看地价

听了这些汇报，我问大家：“这个地价你们研究过没有？觉得合理吗？”他们说：“国土局成立了地价工作小组，集中了3名博士、6名硕士，通过两年来对200个采样点的分析，得出的结论是重庆地价基本合理。”

他们是怎么研究的呢？首先选定200个固定采样点，然后统计当地房价和地价进行对比分析。他们认为，由于地价与城市基础设施投放、商业设施配套、教育卫生等公共服务投入强相关，因此城市配套跟不上，房价低，地价也就应该低一些。以江北嘴为例，当时这是一片棚户区，破破烂烂，房价跟解放碑没法比，于是，尽管江北嘴距离一等地块解放碑的直线距离才1公里左右，土地等级竟被划为城市土地最低等级，即第八等级，比解放碑地区低了7个等级。这套理论看似像模像样，实则是刻舟求剑，是完全用静态眼光看待动态发展问题。

我对他们说：“大家要有些想象力，要用发展的眼光看问题。土地价格等级，一是与规划有关，二是与地段有关，三是与地铁、道路等基础设施有关，四是与教育、卫生等公共设施配套条件有关，五是与人口密度和城市发展趋势有关。在这五项因素中，城市规划和地段等级的确定，对一个地区的地价具有引领功能。现在江北嘴的条件确实很差，但它与解放碑仅一江之隔，只要桥修通了，就可以和解放碑、朝天门连为一体，共同打造为中央商务区，形成珠联璧合的都市核心区。从规划上看，江北嘴地块完全可以确定为一等地块。如果仅就现状做分析，缺乏发展的眼光，那么得出的结论显然是荒谬的。

另外，虽然目前主城部分地区还未通地铁，交通有些不方便，但重庆的城镇化进程在快速推进，因此只要在城市控制性详细规划和专业规划中确定了相应的地铁轨道、城市道路，几年后这些问题就会解决，届时房价、地价都会水涨船高。因为买地、建楼总有3~5年的过程，土地批租也是基于3~5年后基础设施建设的预期。所以，划定地价要立足城市规划，运用动态的、发展的眼光看问题，不能简单地就事论事。总之，一个城市地价不能太高，太高了就会抬高房价，破坏投资环境，影响民生。但是，一个城市的地价也不能没有级差地租，如果低到了几百平方公里几乎没有级差地租，就必然导致不知不觉中开发商‘把西装料做成衬衫’，都市就会变成乡镇。”

讨论到最后，大家达成共识：既然成渝两市面积都是300平方公里，规模、层次相当，加上重庆还是直辖市，因此同一等级的地价至少应与成都持平。调整地价是大势所趋。与此同时，主城土地等级以及相应等级的区块面积，也要按规划原理重新划分，从8个等级划分为12个等级。

三大调整盘活土地资源

2002年2月，市国土局按照要求，抓紧制定了新的基准地价、土地等级以及区块面积界线划分方案。当年3月，市委批准了市政府关于重庆主城区地价调整的方案，并决定于6月18日，即重庆直辖5周年纪念日之后推出。6月20日，市政府常务会审议通过，并于7月1日生效。

这是重庆土地管理的一次重大调整。几个月后，我们推出了另外两项改革：一是按照中央要求，在全国率先建立土地储备制度；二是在完善控制性详细规划的基础上，推行土地招拍挂出让。这些都是遵循市场规律和地价逻辑，做出的重大管理方式调整，实质也是一种资源重组。通过三步重组操作，重庆收回本应归属政府但过去由房地产商占有的超额利润，将其转化为城市基础设施建设和民生事业的财力投入，实现了资源优化配置，有效化解了历史积淀的矛盾，破解了城建资金困局。

通过实施地价调整、土地储备和招拍挂制度，重庆土地出让收入从2001年的3亿元猛增至2002年的12亿元，赶上了成都的水平。2003年增至22亿元，2004年超过70亿元，2006年以后每年扣除征地动迁成本后的土地出让金进账200亿~300亿元，2010年以后则达到700亿~800亿元。与此同时，得益于土地收入的快速增长，重庆建设性财政逐渐宽裕起来，许多原来想建设而无法建设的基础设施项目得以启动，大大加快了城市化进程。由于土地管理规范有序，土地级差标准合理，土地资源的市场化配置得以优化，重庆的城市规划设计在城市建设和房地产开发中得到了落实，重庆土地市场稳定，房地产业保持了健康平稳的发展。

二、土地管理的五条原则

控制性详细规划缺失阻碍了招拍挂

对于城市房地产市场调控而言，土地问题太重要了。一方面，土地收入一般占到地方财政收入的1/3，是地方政府名副其实的“第二财政”和平衡城建资金的主要“钱口袋”。另一方面，我国人多地少，在城镇化进程中既要坚守18亿亩耕地红线，又要努力保障合理用地需求，城市用地矛盾尤为突出。因此，必须精打细算，规范管理，优化配置，节约集约用好每一寸土地，管好用足每一笔土地增值收益。

2002年1月，当我发现重庆的土地批租市场90%是协议转让，没有按国家要求搞招拍挂时，就问市国土房管局的同志，为什么重庆只有10%的土地招标出让、90%是协议转让？他说：“很简单，重庆的土地基本没做控制性详细规划，用地性质、开发强度等都不清楚，没办法组织拍卖。”我又问规划局的同志：“为什么不做详细规划？”他说：“做一平方公里的控制性详细规划要花30多万元，主城区几百平方公里面积都搞完，至少要上亿元资金，而每年的规划性管理经费仅二三百万元，建委和财政局不拨款，规划局也是有心无力。”

两人说的都是实话，当时这是各地区的一个通病。城市没钱做规划，控制性详细规划覆盖率较低，土地就没办法公开拍卖。控制性详细规划管的是地块的土地使用性质、开发强度和道路、管线、建筑的布局，涉及建筑容积率、建成区绿化率等各种参数。土地使用性质不同，容积率不同，地价标准自然就不同。比如，同一地块，既可以建造写字楼，地价是100万元一亩，容积率是1∶5；也可以修建住宅，地价是50万元一亩，容积率是1∶2。因此比较来看，建造写字楼的成本较低。只有控制性详细规划覆盖率提升了，相同参数的土地在拍卖中由价高者得，才算公平公正。

2002年之前，重庆90%的土地没做控制性详细规划，少数做了的，也是由开发商出钱。既然是开发商出钱，再搞招拍挂出让，基本上也是大忽悠、挂空账、走形式，一般是谁出钱做规划，土地就归谁。围绕土体出让环节存在的问题，2002年7月，我主持召开整顿规范房地产市场秩序专题会议，从完善控制性详细规划入手，明确了土地管理的五条原则。

土地管理的五条原则

第一，所有土地必须深度规划后再出让。所谓深度规划，包括五种规划。一是城乡总体规划，这是全局性、综合性、战略性的规划，一经确定，规划期限一般是20年甚至更长时间。二是控制性详细规划，涉及建设区块的土地使用性质、开发强度和道路、管线、建筑等布局结构，是城市建设的路线图。三是重点区块的形态规划，应高低结合、疏密有致，尤其要注意保护天际线、楼际线、水际线，彰显城市轮廓之美。四是地标性建筑设计，包括色彩搭配、建筑风格，应与周边协调统一、和谐有序。五是各类专业规划，包括“七通一平”基础设施、安全设施等，应相互匹配、结构完整。上述五种规划的覆盖面和整体质量，决定着城市的未来面貌，一定要精心谋划。

也就是说，土地出让之前，除了要有城乡总体规划，还必须做好控制性详细规划、各类专业规划和形态规划。当然，关键是控制性详细规划。土地有没有详细规划，出让价格差别很大，一般相差30%，最高可达一倍以上。由开发商出钱做规划，一方面，开发商也会将规划成本计入，最终体现到房价上；另一方面，这样的规划集中体现的是开发商的意图，不一定符合公众利益，很容易影响城市整体规划的质量。因此，理应由政府出钱做规划，这样既能让城市规划更好地体现政府意图和公众利益，又能使政府更好地掌握土地增值收益。不过，当时重庆财政的确没钱，我就让国土房管局每年拿出两三千万元垫支给规划局。规划局拿到钱就做规划，等国土房管局拍卖土地后，从收益中先扣掉这笔规划费，剩余的钱再上缴财政。通过这样的横向流动，城市规划主导权回到了政府手中，不仅增加了土地出让收入，而且提升了规划的整体性、协调性。

“没有规矩，不成方圆。”在城市建设领域，这个规矩就是规划。我们常说，规划是城市建设的“宪法”，对一个具体建设项目而言，控制性详细规划就是法律的实施细则。从2003年起，重庆市一直是“富规划”，规划部门经费得到了充分保障，短短3年就拿到了上亿元，做了300多平方公里的主城区控制性详细规划，重点地区和标志性地段还做了形态规划、地标性建筑规划和相应的基础设施专业规划。得益于此，重庆主城任何一个地块的开发，基本做到了各类规划全覆盖，而且具体设计时往往是多方案比对，优中选优。由此，阻碍土地招拍挂的技术性难题迎刃而解，城市形象和品位也得到较大提升。

第二，经营性用地必须实行招拍挂。2001年，国家开始要求并建立土地招拍挂出让制度，要求加强土地招标拍卖市场的管理，加快土地有形市场建设。之前，各地都是怎样开展招拍挂的呢？大概流程是，如果开发商想买某块地，土地管理部门登报，披露消息，挂牌公示。但由于各地普遍没有建立土地公开交易市场，即使有人得到消息，想参与竞标，也无从下手。这样的招拍挂，一来公开范围有限，二来难以形成有效竞争。

为改变这种状况，重庆决定建立一个功能齐全、服务优良的土地公开交易市场，规定国有土地使用权招标拍卖挂牌出让、转让、出租、抵押等一律进场交易，把原来的多渠道转让土地变为一个窗口对外。政府也不再纠缠于各种烦琐的审批手续，而是花更多精力来优化服务，加强监管，确保土地出让工作公开、公平、公正。土地交易市场成立后，2003年，重庆土地批租中的招拍挂占比从10%跃升到90%。2004年，重庆在全国率先实现100%招拍挂出让。这一年，经国务院分管领导同意，建设部在全国各地推广了重庆的做法。

第三，坚持只卖熟地不卖生地。所谓生地，就是未经征地动迁和“七通一平”的土地，主要包括三类。第一类是城市规划红线内未开发的建设用地，可能是农田，也可能是“四荒地”。这类土地交给开发商后，可能难以保障依法拆迁、公平补偿，一旦遭遇拆迁纠纷，开发商也容易受到损失。第二类是城中村或危旧房占用的土地。一些地方在旧城改造时，以地换路、换公共设施，甚至以地换拆迁安置，存在不少灰色交易，这是造成社会不稳定的重要原因。第三类是国有企业“退二进三”“退城进园”涉及的老厂区，如果企业负责人私下交易，罔顾职工利益和安置问题，也会诱发社会矛盾。第二类和第三类土地中的不规范行为，实质都是卖生地。因此，把土地一级开发控制在政府手里，由政府土地储备机构负责动拆迁，土地整治后再出让，不仅能保障相关各方利益，也能大幅提升土地资产价值，还可以避免腐败和国有资产流失。

第四，建立土地储备制度。前文在谈地产集团时提到过土地储备问题。在城市起飞阶段一次性储备相当数量的可开发用地，建立土地资源配置“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的良性机制，不仅能增强政府对房地产市场的宏观调控能力，为经济社会发展提供有力的用地保障，防止公共资源增值收益流失，而且通过储备土地的“两个循环”，还能为地方政府开辟“第二财源”，平衡城市建设资金缺口。为此，我刚到重庆后不久，就下决心建立土地储备制度，并向市委、市政府主要领导做了报告。

2002年，市政府出台《重庆市国有土地储备整治管理办法》，明确了土地储备的机构、范围和具体流程，并在2002—2003年集中储备了主城40万亩土地，占当时主城可开发用地的一半。2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布《土地储备管理办法》，我们又进一步完善了重庆的土地储备制度。

第五，动态监管并清理回收闲置土地。前述四条有利于规范土地出让，但加强土地管理还需要后续机制，那就是拍卖出去的土地，如果因开发商囤地不用或开发遇阻，变成久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完的“四久工程”，政府也要在考虑开发商权益的基础上，及时依法收回土地，为国家和群众挽回不必要的经济损失。前文提到的处置地铁中心花园烂尾楼，就是一例。近10年，重庆主城处置了70多座“烂尾楼”，还依法收回了近300宗、770多公顷闲置土地。

三、土地储备的五条原则

在土地管理的五条原则中，最关键的一条就是建立土地储备制度。它作为政府调控土地市场的重要手段，可以有效显化国有土地的资产价值。香港地区利用土地储备制度，强力推动国际大都市建设，就是一个成功案例。土地储备做好了，不仅可以为城市发展提供有效的资金支持，还可以保障重大基础设施和民生工程用地需求，推动城镇化健康发展。同时，土地储备和金融有机结合、良性循环，还能平衡政府财政收支，稀释债务并降低风险。具体到重庆而言，重庆在土地储备方面始终坚持五条原则。

第一，超前储备，一步到位；细水长流，逐年供应。土地储备是有技巧的，不同城市的操作要根据各自实际情况而定。如果城市发展已比较成熟，土地储备就很难展开；在没有发展空间的地方储备土地，也没有实际意义。关键是把握好发展时机，在城市起飞阶段一次性完成储备，然后“细水长流”。2002年，重庆主城建成区仅有200多平方公里、城市人口不到300万。当时我们预测，未来一二十年，主城将从一环拓展到二环，而整个二环内的土地面积超过2 000平方公里，扣除山山水水，可建设用地约1 000平方公里，再扣除已建成面积，还有将近700平方公里、近百万亩土地可供开发。一般来说，政府储备地不宜超过城市可开发建设土地总量的50%。于是，2002—2003年，重庆集中储备了主城40多万亩土地，之后就“细水长流”，20年内每年只开发5%，即2万亩左右。这是基于土地资源可持续利用的需要，也有对储备地未来升值的考虑。2008年前后，上海土地储备中心时任负责人到重庆来观摩，听说我们储备了40多万亩土地，她非常羡慕地说道：“上海现在想储备也没土地了。”

第二，对储备地的使用，要做到公益性开发和商品房开发大体对半开。如果储备地都用来搞商业开发，一方面，会造成公益设施供应严重不足，配套设施跟不上，最终会出现老百姓无法居住生活的“空城”“鬼城”；另一方面，也会导致商品房修得过多，扰乱市场、扭曲房价。当然，如果储备地都用于公共事业，土地收入下降，储备地就丧失了“金库”功能。正确的做法是，公益性开发和商业开发大体对半开。到2013年，重庆已实际用了20多万亩储备地，有10万亩左右用于公共服务和公益事业，如公租房、大学城、铁路、机场等用地；10万多亩搞房地产开发，每亩拍卖400万~

600万元。扣除这两类20多万亩土地的整治成本，还有3 000多亿元用于基础设施和公共事业建设。2002—2013年的这10多年里，重庆修了2 000多公里高速公路、1万多公里高等级公路、1 000多公里铁路、200多公里地铁轨道以及大量城市道路、大桥和隧道等，总共花了6 000多亿元资金。市政府的土地储备收益，加上中央政府给予的一部分投资和补助，占总投资额的比重超过60%，余下的缺口约2 800多亿元作为平台公司的债务，形成政府的二、三类债务，这些债务有的可以通过收费偿还，比如高速公路、高等级公路，有的可以通过今后的土地出让收入来偿还。假如没有这笔储备土地出让收入，要建设这些基础设施是不可想象的。

第三，储备权相对集中，储备收益各级政府共享。土地不能由各级政府层层储备，不能在一个城市中搞出大大小小几十个储备机构，而应该相对集中储备权，以便整体开发利用。同时，土地储备不应改变公共财政收入的分配比例，土地出让金扣除征地成本后的净收入，应在各级政府间合理分配，从而调动地方积极性。自建立土地储备制度以来，不管重庆卖了哪块地，扣除成本以后的收入，总是按照财政体制规定的合理比例在市区之间进行分配。区里卖地得到的钱按比例交给市里，市里储备机构卖了土地之后也按比例分给区里，公平合理。而且，市级储备平台帮助区里整理、策划、转让的土地的收益更高。因此，在土地储备方面，区县政府与市级有关部门多年来整体协调、相处融洽。

第四，土地储备要把握“两个循环”。第一个循环，即土地储备手续办完后，成为有价资产，通过银行抵押融资，搞征地动迁和“七通一平”，实现生地变熟地的循环过程。这一循环是“蜻蜓吃尾巴”，一环扣一环，切忌资金挪作他用，否则就会陷入借新债还旧债的“无底洞”。第二个循环，是“七通一平”后，及时完善规划并分批招拍挂出让，回笼资金用于清偿贷款，抵扣一级开发的成本后，增值部分纳入财政预算，用于滚动开发或其他片区建设。重庆自建立土地储备制度以来，市政府、国资委每年都会对储备公司进行全面考核。不仅考核储备地管理，而且考核一级开发、出让金收支，绝不把土地储备变成套取信用的工具。这是合理举债、避免泡沫的边界和底线。

第五，严格设置风险“隔离墙”。重庆有一个操作逻辑，就是“按规划、带项目、批土地”，核心就是做到“大对应、小对口”。大对应，就是做到土地收入与城建资金需求长期总体平衡；小对口，就是当期单个地块开发与一捆重大基础设施项目时间对应、资金平衡，“一个萝卜一个坑”，确保微观平衡、风险可控，以免形成糊涂账。比如，有30万亩储备地，远期价值5 000亿元。你不能把5 000亿元当作一个大“闷包”，去对应5年、10年的几百个基建项目。正确的操作方法是，首先针对每年要开发的土地，假如是3万亩，结合其规划用地性质计算征地动迁成本、“七通一平”成本和出让净收益。假如算下来净收益是100亿元，就用这笔收益带一批由政府投资的项目，这些项目都要与具体的地块出让捆绑起来，一一对应。

2002年以来，重庆按照上述土地管理和土地储备两方面共十条管理原则，有计划、有节奏地管理储备土地、调控土地市场。2007年7月，国家从严格财政管理的角度，要求全口径统计土地出让收益，把征地拆迁、“七通一平”的成本也纳入土地出让收入统计。到2010年，扣除土地出让成本，重庆的土地出让收益达到400亿元，2015年后大体稳定在800亿元的水平上。土地管理产生的综合效益，带动了重庆近10年的城市建设和经济社会发展。

四、房产市场调控的六条原则

房地产业事关国计民生

放眼全世界，大到一个国家，小到一座城市，都必须对房地产业有一个明确的定位。第一，它是一个支柱产业。一座城市的发展不管处在初级阶段还是高级阶段，不管这座城市有几百年还是几十年历史，不管城市规划怎么调整变化，房地产业占GDP的比重一般都在5%左右，构成支柱产业。第二，房地产业是龙头产业。如果房地产业发展得好，就会带动钢铁、建材、家电、家装等几十个行业的发展，进而带动整个国民经济持续稳定增长；反之，如果房地产大起大落，就会对经济造成重大冲击，甚至造成颠覆性影响。第三，房地产业是一个民生事业。衣食住行、安居乐业，“住有所居”是民生之要，老百姓最关心的就是住房问题。第四，房地产是一种资本品。随着时代变迁和国民经济不断发展，房地产一般都会保值增值，除非遇上战争、瘟疫、地震、经济危机等大灾大难。在一般情况下，中国城市居民家庭财富的70%以上表现为住房，房地产已成为老百姓家庭财富的重要象征。第五，房地产是一种金融品。老百姓买房款的百分之七八十要靠银行按揭贷款，房地产开发商建房时也会高比例地向银行抵押贷款，金融债务往往占到房产总值的百分之六七十，如果房地产业崩盘，就会出现大量居民资产和银行坏账，甚至引发金融危机。总之，房地产业事关国计民生，既是发展问题，也是民生问题，扮演着民生品、资本品、金融品等多重角色，必须确保平稳健康发展。

房地产市场调控有其内在规律，涉及房产总量、地根、银根、税收政策、房企有效供给等根本性因素。要从这些根本性因素入手，制定长周期、稳定性、系统化的政策措施，而不能一味采取短期化、碎片化、局部性措施，否则无法形成稳定的市场预期，势必会对老百姓的生活习惯、价值观念、家庭稳定带来影响，也会对金融市场和实体经济造成破坏。因此，我们必须善用长远的、稳定的法律法规和制度安排来约束和规范房地产市场发展，绝不能因为一些短期问题干扰长期政策走向。基于上述思考，在实践中我们逐步形成了房地产市场调控的六条原则。

房地产市场调控的六条原则

第一条，严控房地产投资占比，将其保持在固定资产投资的25%左右。

商品房作为一种商品，受供求规律影响，供不应求就涨价，供过于求则跌价。要保持供求关系的大致平衡，关键是确定房地产开发总量。从国内外实践看，一个城市不管处于平稳发展期，还是快速上升期，房地产投资都应该控制在全社会固定资产投资的25%左右。即便像巴黎、纽约这类已进入成熟期的城市，由于其固定资产投资总量下降了，工业投资下降了，房产投资也降下来了，最终算下来，房地产投资的占比也会维持在这个水平。

将房地产投资控制在固定资产投资的25%左右，就能从宏观层面上控制住房地产开发总量。从产业发展角度看，一个城市如果长期超过这个比例，房地产领域就会吸附过多资金和资本，实体经济就会被削弱。房地产业和实体经济长期处于结构性失衡的状态，就会影响城市的可持续发展后劲。从城市配套条件看，如果一个城市1 000亿元固定资产投资中，有600多亿元都投资于房地产，房地产投资占固定资产总投资的比重高达百分之六七十，虽然房产建设大干快上，但城市基础设施和工商实体经济的投资没有跟上，以后要么就是没人居住的“空城”，要么就是无法居住的“烂尾楼”。基于此，从2002年起，重庆始终把25%左右的投资占比作为调控房地产市场的一道“硬杠杠”，而且年年都达到了调控目标（见表6.1）。

可能有人会问，重庆年年都如此，会不会是巧合？实际上，我们调控的方法很简单。每个楼盘开工建设前，都必须交分管副市长审批。如果这个月房地产投资占比超过25%，那就“官僚主义”一点，把该楼盘开工建设往后推两三个月；如果投资比例合适，那很快就签字通过。这就是其中的一点技巧。

表6.1 2002—2015年重庆市房地产开发投资一览

第二条，合理调控供地量，按每万人1平方公里规划建成区面积。

规划是城市发展的龙头。从规划角度看，各类房地产开发建设总量是由城市供地量决定的。一个城市的建设用地规模究竟多大合适呢？应按照每人100平方米、每万人1平方公里来平衡，100万城市人口有100平方公里城市面积就够了。如果一个城市有1 000万人，就必须配置1 000平方公里城市建设用地。如果一个城市明明集聚了1 000万人，只供应500~600平方公里土地，那么这个城市的地价就会因供不应求而疯涨，进而造成房价过快上涨，无法满足老百姓的居住需求。反过来，如果50万人口的城市供应了100平方公里土地，那么肯定会造成土地资源的闲置浪费，从而出现“空城”“鬼城”。

作为一个城市管理者，一定要注意把控好城市人口与城市用地之间的比例关系，即大体上按每万人1平方公里配置城市建成区面积，这是城市规划控制方面的顶层设计。考虑到建成区包括道路、桥梁、学校、医院等基础设施、公共设施用地，以及工厂、仓储用地，还有写字楼、商铺和住宅用地等，还应注意几个参数的平衡，即城市建成区的用地大体应按基础设施和公共设施用地占50%~ 55%、工业用地占15%~20%、房地产用地占25%~30%来平衡。有些城市往往把30%左右给了工业用地，房地产开发的建设用地只占15%~20%，扣除商业住房设施用地，住宅用地只占10%左右，这就造成住宅用地严重不足，这也是这几年出现地王现象、地价高的重要原因。总之，如果一个城市的这几个参数比例关系长期失衡，要么就是在土地使用上大手大脚，由着开发商的性子买地造房，房地产总量供过于求；要么就是出现了土地供应不足，造成商品房严重短缺、房价飙升。

第三条，合理调控地价，将其控制在当期房价的1/3左右。

住房作为附着在土地上的不动产，地价高，房价必然也会高，地价低，房价自然也会低，地价是决定房价的根本性因素。很多人认为，近10年M2（广义货币供应量）从10多万亿元上涨到100多万亿元，增长了10多倍，房价也差不多上涨了10倍，从逻辑上判断好像房价上涨是由货币膨胀导致的。但殊不知，同样与老百姓生活密切相关的柴米油盐酱醋茶，为什么没有上涨10倍？这说明货币膨胀只是房价上涨的必要条件而非充分条件，只是外部因素而非内部因素。如果只有货币市场这个外因存在，地价这个内因不配合，那么房价想涨也是涨不起来的。因此，控制房价的关键是控制地价。

我国城市建设用地市场实行拍卖制，这种制度设计要求价高者得。土地出让收益是地方财政收入的重要来源，政府不能刻意压低地价、搞利益输送，致使土地增值收益白白流入开发商的腰包。当然政府也绝不能唯利是图，不能希望地价越高越好，对地价疯涨听之任之，从而导致“面粉比面包还贵”的局面。要知道，高地价必定导致高房价，而高房价不仅会让老百姓不满意，还会削弱第二、第三产业实体经济的发展，终究是得不偿失的。

一般而言，一套房子的总价值中，1/3是地价，2/3是造价（包括建设施工、贷款利息、宣传广告等各种成本和开发商合理利润）。因此，把楼面地价控制在当期房价的1/3左右是比较适宜的。用好这个“撒手锏”，房价就会得到比较好的控制。比如，一块拟拍卖地所在地区的已建成住宅价格是1万元/平方米，折算当期楼面地价只是3 000元/平方米，却拍卖成了1万元/平方米，3年后这块土地上的房子建成，楼面售价必然会涨价到3万元/平方米左右，周边居住的老百姓也会形成这样的心理预期。反过来，如果现在这个地块上的房价本身就是2万元/平方米，折算的楼面地价大体是6 000多元/平方米，而这块地协议出让的楼面地价却只有3 000元/

平方米，那么一眼就可以看出里面有猫腻，必然导致国有资产的流失。这个时候，政府就应该予以监督检查。当然，如果楼面地价拍卖价过高，政府的明智之举就是运用土地储备等调控工具，加大周边区域的土地供应，土地供应多了，地价自然也就降下来了。总之，一个基本原则就是，政府要遵循市场规律，既不要刻意压低地价，也不能刻意少供地和有意地推高地价。

第四条，规范房企土地批租的资金来源，买地的钱不负债，必须是房地产企业的自有资金。

房地产开发的起步环节是土地批租。要避免房地产商高地价炒地、高负债开发以及地王现象层出不穷的乱象，关键在于规范房地产企业批租土地的资金来源。地方政府要将房地产企业买地资金的来源渠道管控好，防止房地产企业“背着银行”——依托银行的高杠杆拿地；只要对房地产企业拿地资金的来源进行严格审核，房地产想炒也炒不起来。

中国房地产开发商的负债率往往高达80%~90%，与房产项目开发过程中的三个环节均高额负债有关：一是批租土地资金高负债，二是开发造楼环节高负债，三是预售房环节高负债。而欧美发达国家以及中国香港的房地产商的负债率一般都在40%左右。房地产业是重资产产业，一般不宜高负债运行，做到这一点的关键就是房地产商买地的钱必须是自有资金、买地的钱不负债。按照我国法律法规相关规定，房地产开发商买地的钱，一般应该是自有资金，而不能是高杠杆融资来的钱。如果房地产企业用自有资金买了地，抵押给银行得到贷款去建房，当房屋建到70%以上时即可预售，得到购房者的预付款。如此滚动，房地产开发的负债率在60%左右。

如果房地产企业拿地的钱也是借款，房地产开发的过程就几乎成了90%以上的金融借债。赚了钱，就成了房地产商的暴利；坏了账，就是金融机构的危机。因此，在所有开发商拿地前，都应当对其买地资金进行全面“体检”，其资金来源不能是银行贷款，不能是信托资金，更不能是乱集资、高利贷，以及各种互联网P2P（点对点网络借款）平台资金。

其中涉及开发商的资金来源的核查问题。对于一个城市本土的房地产企业，核查其资金来源是比较容易的，拿地的钱无论是来自信托、小贷，还是来自银行理财资金，只要各专业部门相互配合，很容易分得清。

总之，重庆市政府规定，开发商不能“背着银行”来参与土地批租，开发商参与土地批租的关键准入门槛是，检查它的资金来源是自有的还是借来的。政府一定要管控好开发商拍地的资金来源，限制开发商用金融杠杆，特别是高息、高杠杆资金来拿地。总之，在整个土地供应链上抽紧资金，宽松土地供应，高地价的地王现象就会得到遏制。

第五条，规范老百姓按揭贷款杠杆比，不随意搞行政性的限购限贷。

从老百姓按揭贷款这一端看，调控好房地产市场的一个有效办法就是，在零首付与零按揭之间设计一个合理的比例。如果搞零首付，则极易造成泡沫，引发危机；如果搞零按揭，则会造成房地产市场窒息。比如美国在2000年以后，为了刺激经济，搞次级贷、零首付，结果引发了2008年的全球金融危机。危机发生后，奥巴马政府一开始矫枉过正，不仅停止了次级贷，而且停止了美国整个房地产业的住房按揭贷款，隔了两年发现，零按揭阻碍了美国房地产业的发展，于是2010年又恢复了按揭贷款，只不过是把首付款和按揭比例调整为50︰50。

从我国实际情况看，可实行差别化的住房按揭贷款政策：第一套房，自有资金和银行贷款比例按二八开或者三七开比较适宜；第二套房，按对半开或者四六开；第三套房，必须全款购买，不留任何炒作机会。毕竟，不管是谁，只要全款购买房子，是不会对国民经济造成冲击的。金融风险来源于过度的杠杆，一个没有杠杆的购房行为是不会带来泡沫性风险的。对购房行为实施差别化按揭贷款政策，会涉及购房者信用认定的问题。这方面可以借鉴国外通行惯例和成熟做法，核查购房者的缴税单或工资单。所以，对购房者是否利用高杠杆买房的监管，关键在于对其还款能力的审核。不管是民营银行还是国有银行，一定要管好这个环节。

搞好按揭贷款政策，还要解决好首付款的来源问题，要切实防范“首付贷”之类的金融产品异化，导致间接产生零首付现象。比如某个阶段，为去库存，首套房的银行首付比例从原来的30%降至20%，杠杆比已达1∶5。但一些房产中介、开发商、小贷公司、互联网金融平台通过“首付贷”“赎楼贷”“过桥贷”“换房贷”等，以信用贷款或房屋二次抵押等方式，对20%的银行首付款再放贷50%甚至更高，杠杆比达到1∶10甚至1∶20，不仅把杠杆发挥到了极致，实质上是间接的零首付，同时也加重了购房利息成本。

这种楼市交易，无异于股市里面经常出现的“场外配资”，杠杆加大后，风险同步累积，一旦贷款人还款能力不足或房屋大幅贬值，按揭贷款大于房屋市场价格，就会引发系统风险。总之，无论是银行直接推出零首付，还是中介公司伙同房地产商推出首付贷，以这样的办法刺激房地产，无异于饮鸩止渴，极易引发类似美国次贷危机那样的风险事件。

总体来说，各种限购限贷的行政性措施固然重要，但只要控制好按揭贷款的比例，管好个人信用的真实性，管好按揭贷款的来源，防止购房者采用首付贷、消费贷、房抵贷等形成高杠杆、实际零首付按揭的情况发生，调控效果就会好很多。

第六条，合理推进以住宅商品房套内面积为主的定价原则。

商品住宅房的销售定价方法有两种：一种是欧美方式，普遍以套内面积，也就是住户实际使用面积来定价；另一种是中国香港方式，以住宅的建筑面积来定价。改革开放以来，我国商品住宅房的定价方式普遍采用香港卖楼的定价方法，以建筑面积定价，每套商品房的总价等于建筑总面积乘以每平方米建筑面积的单价。按理说，这两种算法没多大区别，因为一个住宅小区所有楼宇的建筑面积与套内面积一旦确定，一套房的总价格，无论是以套内面积计算，还是以建筑面积计算，都应该是一样的。但在实际的城市房地产开发、销售和管理的实践中，还是会有很大的不同，表现在以下三个方面。一是同一套房以建筑面积计价与以套内面积计价，会产生一个相应的折扣差价，使买家产生价格相对较低的感觉，有利于房地产商的房屋销售。

二是每幢房的建筑面积与套内面积在设计建造中，可以有1∶0.8、1∶0.75、1∶0.7的比例差别，以套内面积计价，会刺激房地产商与建筑设计师尽可能减少公共使用面积，提升套内面积的比重，提高居民的得房率。三是居民住房每年要缴的物业费，一般按住房购买的面积计算，以建筑面积计算，会比套内面积多20%~30%。

总之，我们认为，按套内面积计算，按老百姓实际使用的面积计算，有利于房屋整体设计更加集约、更加实用，有利于抑制房价，降低房价上升的速度，也有利于降低物业费，减少公用面积的物业费用摊派。考虑到全国各地普遍采用商品住宅建筑面积计价的实际，重庆采用了以套内面积为主计价和建筑面积参考计价的双轨计价方法。在实际推行中，该方法得到了广大市民的支持。

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