纽约市街道规划设计与治理启示-CSDN博客

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写在前面：

街道作为城市交通与市民生活的空间载体，其空间品质与运行特征直观彰显城市规划设计的顶层逻辑与城市交通的治理能力。自2014年实施交通死亡与重伤《零愿景行动计划》以来，纽约市在交通安全、绿色交通优先性、低碳交通以及交通设施可持续建设等方面进行积极探索，形成了相对完善的街道治理体系。系统阐述了纽约市道路交通特征，回顾了纽约市街道改善与治理的相关规划与计划。在此基础上，从街道规划目标、街道设计与治理原则、城市道路交通规划设计与治理策略三个层面深入论证纽约街道规划设计与治理实践带来的启示。

刘丙乾

成都市规划设计研究院助理工程师

研究背景

街道是城市交通重要的组成部分之一，是城市公共空间的关键要素。自2004年伦敦发布全球首部完善且富有影响力的《伦敦街道设计导则》(Streetscape Guidance: A Guide to Better London Street)以来^[1]，整合道路交通资源、重塑街道空间品质、优化出行服务成为各大城市日益关注的重点方向。道路不再是单纯的服务于基本通行的空间载体，更是城市重要的功能组织和公共空间，规划设计理念逐步从道路层面的工程思维向街道层面的人本逻辑转变。

纽约作为世界先进城市的代表和完整街道理念的实践者，自2014年确立道路交通死亡与重伤“零愿景”目标以来，始终致力于重塑街道空间，以减少交通事故伤亡率、改善街道出行环境、扩大步行和自行车网络覆盖、提升绿色出行吸引力，努力为所有使用者打造“零愿景”安全街道。在此基础上，为进一步落实第195号地方法案(LL195)^①的要求，2021年12月1日《纽约街道规划》(NYC Streets Plan)正式发布。

本文通过梳理近年来纽约市发布的与街道相关的规划和计划，在分析纽约市交通特征基础上讨论道路交通与街道空间面临的问题与挑战，聚焦纽约市街道规划建设关键政策与治理措施，探索不同政策的制定背景、战略目标与关键措施，为中国城市道路规划设计、改善提质、政策制定和治理提供政策建议与参考。

纽约市道路交通特征

2010—2020年，纽约市人口、就业岗位和游客规模延续了长达10年的增长趋势，2020年人口达到880万人，就业岗位和游客规模年均增长分别超过10万人和100万人^[2]。这导致城市出行量、道路货运交通量、交通污染和交通拥堵等多元交通活动与问题增多。

绿色交通导向的安全城市

2019年《纽约城市出行报告》(New York City Mobility Report)^[3]数据显示，2018年全市绿色出行比例为64%，公共交通出行比例为32%(见图1)，而通勤出行中公共交通占比高达56%。除皇后区部分区域及斯塔滕岛以外，大部分区域的居民出行主要采用步行、自行车及公共交通等绿色出行方式。在曼哈顿核心区，绿色交通出行比例高达85%。

图1 2018年纽约市居民出行方式结构

资料来源：文献[3]。

自2014年交通死亡与重伤《零愿景行动计划》(Vision Zero Acton Plan)实施以来，虽然交通事故死亡与重伤率在2020年有所反弹，但整体呈现明显下降趋势，尤其是行人伤亡水平下降最为明显(见图2)。

图2 2000—2020年纽约市交通事故死亡与重伤数据

资料来源：根据文献[4]绘制。

公共汽车客运量日益缩减

1.1

纽约市共有234条常规公共汽车线、20条选择性公共汽车服务线(Select Bus Service, SBS)和73条高峰跨区公共汽车快线。2014—2018年纽约市公共汽车日均客运量分布见图3。2019年，纽约市工作日日均公共汽车客运量超过200万人次·d^-1，94%的市民步行即可到达公共汽车站^[5]。然而，缓慢的运行速度和极低的可靠性导致市民选择公共汽车出行的意愿减少，进而导致公共汽车吸引力降低、客运量逐步减少。

图3 2014—2018年纽约市公共汽车日均客运量分布

资料来源：文献[5]。

为改善公共汽车出行效率与服务，自2008年起，纽约市在16条客流走廊上开通了20条选择性公共汽车服务线，通过基础设施改善、车辆改进和自动售票服务等方式为市民提供更快、更可靠的公共汽车服务。然而根据2018年4月发布的《选择性公共汽车运行报告》(Select Bus Service Report)数据显示^[6]，由于管理措施不足、街道设计缺陷和维修监管不力等问题，2016年之前推出的9条线路客运量下降了0.2%，线路行驶速度仅比常规公共汽车线路快2 km·h^-1，并且在线路准点率方面与常规公共汽车相近，均为62%。

骑行出行需求持续增长

1.2

截至2020年底，纽约市自行车道里程达到2 213 km，其中，独立路权的自行车道里程约879 km，占40%。2019年全市自行车出行总量约1.94亿人次，日均自行车出行量约53万人次·d^-1，日均自行车通勤出行量约10.5万人次·d^-1，约占自行车出行总量的20%。2009—2019年，日均自行车出行量年增长2.9万人次·d^-1，平均增长率达到8%，自行车通勤出行量10年增长116%^[7](见图4)。

图4 2009—2019年纽约市自行车出行量

资料来源：根据文献[7]绘制。

从共享单车骑行状况来看，共享单车已经成为纽约市交通网络中不可或缺的组成部分，更是城市绿色交通服务的重要载体之一。2020年Citi Bike共享单车(有桩共享单车)全年出行量已经恢复到疫情前95%的水平，达到1 950万人次·a^-1，日均出行量5.4万人次·d^-1(2018年为4.8万人次·d^-1、2019年为5.7万人次·d^-1)^[7](见图5)。

图5 2018—2020年纽约市共享单车出行量

资料来源：根据文献[7]绘制。

货运体系严重依赖道路交通

纽约大都市交通委员会发布的《附录8-区域货运计划(2018—2045)》(Appendix 8-Regional Freight Plan 2018-2045)^[8]显示，2019年，纽约市货运量为3.65亿t，其中，62%的货运量为到达货运，26%为出境运输，而内部运输货运量仅为12%。按照货物体积换算，全市近90%的商品由货车进行运输，每天有超过12万辆货车进出纽约市。另外，伦斯勒理工大学(Rensselaer Polytechnic Institute, RPI)^[9]研究数据显示，零售、批发、贸易、餐饮服务、建筑和医疗保健等行业货运量占全市货运总量的84%。

曼哈顿中央商务区交通结构变化

2021年10月，由Sam Schwartz与Clarion Research两家规划咨询公司合作开展的《曼哈顿交通：疫情后前往CBD的出行将如何改变》(Manhattan Transfer: How Travel to the CBD will Change Post-Pandemic)[10]研究表明，2021年春季，曼哈顿中央商务区日均到达量约130万人次·d^-1，相较于2019年390万人次·d^-1下降约67%。

2019—2021年，曼哈顿中央商务区工作日到达出行中，公共交通出行比例由73%下降至56%，而私人小汽车出行比例由23%跃升至35%，交通结构发生了巨大变化。出行方式的转变意味着进入中央商务区的小汽车出行者增长超10万人·d^-1^[10]。

疫情之下的城市街道空间新变化

疫情之下，纽约市积极推广“低交通量区域”(Low Traffic)与“慢街行动”(Slow Streets)，在满足社区防疫要求的同时有序改善居民出行方式和社区活力。通过设置共享街道、开放街道和开放餐厅等，重塑理想的街道空间，鼓励减少小汽车使用，推动可持续出行。

开放街道计划是为了响应疫情期间市民渴望更多户外公共空间的需求而制定，街道内限制或禁止车辆通行，供行人和自行车骑行者使用。开放餐厅计划则是在满足安全社交距离前提下振兴餐饮服务行业的应急、临时性措施，通过限时关闭街道或禁止机动车通行等方式，为商户创造户外用餐空间。目前纽约市正推动该计划成为永久性计划(见图6)。

图6 纽约市开放餐厅计划

资料来源：文献[11]。

纽约市道路交通治理与

街道空间改善相关规划

自2014年确立道路交通死亡与重伤“零愿景”目标以来，纽约市先后发布了各种规划与计划，为道路交通治理与街道空间改善实践提供了全面且精细化的指导。

1）交通零愿景行动计划。

为缓解日益增长的道路交通死亡与重伤水平，进一步提升城市交通的安全性，2014年纽约市开始实施交通死亡与重伤《零愿景行动计划》。该计划奠定了城市交通安全治理的基本原则，即交通事故不是意外，而是可预防的事件。在行政区和社区层面开展《零愿景行人安全行动计划》(Vision Zero Borough Pedestrian Safety Action Plans)(2015年和2019年)，以及针对学生和老年人的“学校安全计划”(School Safety Program)、“老年人步行区计划”(Senior Pedestrian Zones)等^[12]。

通过多渠道搜集交通事故数据，《零愿景行动计划》归类汇总交通事故发生原因，识别交通安全治理的重点道路交叉口、街道和区域，为分类确定具体改进方案和政策措施提供依据和基础。

2）出行管理计划。

为有效满足残疾人、老年人、低收入人群和不熟悉英语人群的出行需求，2012年，纽约市交通局启动“出行管理计划”。2015年第一版《出行管理资源指南》(Mobility Management Resource Guide)发布，并于2021年结合疫情情况进行更新。

《出行管理资源指南》的编制主要是为了让纽约市民更好地了解城市交通基础设施，通过提供全市交通基础设施一站式服务目录详解，提高居民对城市不断更新的交通资源的认知度，尤其是对于老年人、残疾人等特殊人群^[13-14]。

3）《街道设计手册》。

为更好地传导街道设计政策和方法、简化项目交付流程、促进卓越街道建设，纽约市交通局于2009年首次出版《街道设计手册》(Street Design Manual)。2020年，为适应《零愿景行动计划》的实施，以及《只有一个纽约：2050城市总体规划》(OneNYC 2050)制定的城市气候、公平、安全和出行目标，满足纽约市复杂多变的发展需求，2020版《街道设计手册》正式发布。该版手册是纽约市街道设计政策、原则、流程和最佳实践的综合资源，在秉持绿色交通优先原则的基础上，通过对有限的街道空间进行合理分配，促进人员和物质以最有效的方式高效运转，推动设计、建设品质和功能相协调的街道^[15](见图7a)。

4）提质公共汽车服务行动计划。

2014—2018年，纽约市公共汽车客运量减少13%，工作日公共汽车平均运行速度不足13 km·h^-1，纽约市公共汽车沦为美国最慢的公共交通系统。为进一步优化公共汽车服务、提升公共汽车吸引力和助力城市交通可持续发展的目标，2019年纽约市出台《更好的公共汽车行动计划》(Better Buses Action Plan)，通过公交专用车道建设、公共汽车信号优先等一系列措施，提升公共汽车交通优先权，改善全市范围内的公共汽车服务，实现到2020年底公共汽车速度整体提高25%的目标，并扭转客运量下降的趋势^[5](见图7b)。

在此基础上，2020年6月“更好的公共汽车重启”(Better Buses Restart)计划发布，进一步明确提出在主要客流走廊上设置公交专用车道和实施公共汽车信号优先等措施，提升公共汽车运行速度和服务可靠性(见图7c)。2021年1月，更好的公共汽车重启计划的重要组成部分“主要街道公交专用车道计划”(Main Street Busway)在皇后区法拉盛(Flushing, Queens)开展公共汽车和货车优先走廊试点工作，试点街道为公共汽车和货车提供快速通行通道，以提高主要客流廊道上公共汽车运行速度，改善公共汽车出行效率，并为货车通行与装卸提供相应空间(见图7d)。

5）更安全、便捷的步行与骑行行动计划。

在步行交通领域，纽约市自2007年起通过开展“广场计划”(Plaza Program)来扩大步行活动空间，为各个行政区居民提供更加优质和充满活力的步行空间。2019年，开展“人行道坡道”(Pedestrian Ramps)计划升级和改善缘石坡道，为老年人、残疾人等群体提供无障碍通行空间(见图7e)。新型冠状病毒肺炎疫情之下，积极探索更为灵活的公共空间管理模式，以共享街道和开放街道等形式，为市民提供更大规模的步行优先网络(见图7f，7g)。

在骑行交通领域，2017年，《更安全的骑行：纽约市自行车骑行和安全》(Safer Cycling: Bicycle Ridership and Safety in New York City)详细分析了导致骑行发生严重交通事故的因素，综合考虑骑行需求量、自行车道基础设施建设水平和骑行者伤亡分布状况，确定了10处骑行优先区^[16]。2019年，为有效遏制骑行者伤亡人数增长趋势，纽约市制定了《绿波：纽约市骑行计划》(Green Wave: A Plan for Cycling in New York City)。该计划为将纽约市建设成为一个拥有安全、受保护自行车道的城市提供了指导^[17](见图7h)。

a 《街道设计手册》指导下的人行横道和安全岛改造

b 《更好的公共汽车行动计划》背景下公共汽车站改造

c“更好的公共汽车重启”计划背景下公交专用车道建设

d“主要街道公交专用车道计划”背景下商业街货车装卸区布局

e“街道坡道”计划指导下的缘石坡道升级

f 疫情影响下的开放式街道

g 疫情影响下的开放式餐厅

h 《绿波：纽约市骑行计划》背景下的受保护自行车道建设

图7 纽约市与街道相关的规划实践

资料来源：文献[5, 11, 15-17]。

6）“碳中和”背景下的机动车低碳计划。

纽约市在全球可持续交通系统建设层面极具代表性(疫情之前纽约市步行、骑行和公共交通等绿色出行比例高达65%)，且致力于构建以公共交通为导向、适宜步行和骑行的低碳城市交通系统，实现2050年交通领域碳中和目标。然而，根据纽约市市长可持续发展办公室(Mayor's Office of Sustainability)2021年公布的纽约市温室气体排放清单数据显示，交通部门是城市第二大碳排放源(仅次于建筑物)，占比近30%^[9]。全市200万辆注册轻型车辆贡献了80%的部门碳排放量，且全市近90%的商品是由货车进行运输。庞大的机动车规模与货运行业过度依赖道路运输，严重影响城市空气质量与碳中和目标的实现。

为改善城市空气质量、减少温室气体排放、助力交通领域实现2050年碳中和，纽约市相继推出《电气化纽约：纽约市电动汽车愿景计划》(Electrifying New York: An Electric Vehicle Vision Plan for New York City)与《纽约配送：纽约市智能货车管理计划》(Delivering New York: A Smart Truck Management Plan for New York City)，积极推动机动车零碳进程及城市充电基础设施建设，助力技术和服务创新，提升城市交通系统的可持续性。

7）《纽约街道规划》

《只有一个纽约：2050城市总体规划》及其年度进展报告明确提出清零交通死亡和重伤人数、优化绿色交通出行服务、推动交通碳中和、改善区域交通连通性以及改变城市交通结构等目标，为构建高效移动的城市交通网络指明了方向，成为城市街道相关政策措施制定的纲领性文件。《零愿景行动计划》制定了交通死亡与重伤“零”导向的交通发展路线图；《绿波：纽约市骑行计划》《更好的公共汽车行动计划》设定了改善骑行安全性和出行体验、提高全市公共汽车运行效率的长远目标；《电气化纽约：纽约市电动汽车愿景计划》《纽约配送：纽约市智能货车管理计划》为机动车交通描绘了高效、绿色、可持续的发展愿景与路径。

在此背景下发布的《纽约街道规划》^[2]是一项为期5年的街道计划，是对以往零散式、碎片化的街道规划与计划的全面思考，旨在改善城市街道和空间的安全性、可达性和品质，为未来街道设计提供所需的工作框架；通过对当前规划建设工作的深入分析，制定未来街道改善的整体目标，为纽约市城市道路交通治理提供了清晰具体的规划建设愿景与实施方案。

因此，《纽约街道规划》是建立在《只有一个纽约：2050城市总体规划》上位规划和《零愿景行动计划》等与街道相关的规划和计划基础之上的产物，既是对纽约大都会区域交通计划与城市总体规划的传导，又是对现有专项规划与街道相关点状计划的整合，是纽约城市道路交通治理与规划建设的集大成者，也被称为“纽约街道总体规划”(Streets Master Plan)^[2](见图8)。

图8 《纽约街道规划》与相关规划的关系

街道规划目标启示

《纽约街道规划》^[2]的目标是在改善所有道路使用者出行安全的前提下，通过扩大公众参与，合理平衡街道空间资源配置，增强可持续出行吸引力，营造有吸引力的公共空间，推动路缘空间有序管理，提升交通基础设施的韧性，助力可持续交通发展，为纽约市塑造更加安全、公平、受欢迎、富有吸引力、绿色和可持续的街道(见图9)。

图9 《纽约街道规划》目标

资料来源：文献[2]。

1）“零愿景”视角下的交通安全性。

安全性是道路交通稳定运行的前提，是街道相关计划与行动的出发点与落脚点，更是交通死亡与重伤“零愿景”行动成功的关键。安全的街道既要求对现有交通基础设施进行妥善的管理与维护，提升城市交通安全平稳运行的治理能力；又强调增强街道设计、建设和管理环节中对弱势群体的关注，优化该类群体出行路权与优先性；还要突出教育宣传的引导性与立法执法的监管性，在所有出行者中树立安全出行意识。

2）彰显交通资源配置的公平性。

公平性是城市人本治理理念的重要表征，是提升街道空间中弱势出行者权益的先决条件，更是保障规划建设落后区域资源合理配置的关键指标。这意味着不仅要优化资源配置，更要彰显资源配置的公平，提升所有使用者的获得感，增强交通资源配置的积极效益。公平性体现在为交通流动性和可达性需求高的区域优先供给交通资源，同时重点关注获得社会投资较少且居民负担能力有限的低收入社区。

3）引导更加可持续的出行选择。

转变出行方式选择的重点在于提高公共交通服务水平，提质步行与骑行出行环境，提升绿色出行吸引力，引导居民选择绿色交通方式出行，进而增加绿色出行比例。对于绿色出行比例低于全市平均水平的区域，需要扩大绿色交通基础设施投入，扩大共享单车覆盖范围，培育居民绿色出行意识；而对于绿色出行已经较为便捷的区域，需要重塑街道空间，提升绿色出行的安全性、便捷性与舒适性。

4）提升所有出行者的交通可达性。

可达性指出行者完成出行的便捷程度，是衡量城市交通系统服务能力的重要指标，更是出行者选择出行方式的基本考量。提升所有出行者的交通可达性应反映不同能力出行者(如老年人、儿童、残疾人等)和不同方式出行者(如驾驶人、骑行者、行人等)的出行便捷程度，尤其是为残疾人提供的交通基础设施和服务的便捷性(如人行道无障碍设计与带有盲人钟的交通信号灯)。

5）塑造富有吸引力的公共空间。

街道不仅需要支撑人流、物流的空间流动，更需要为居民提供工作、娱乐和交往的空间场所，让所有居民能够就近获得安全、有活力和富有吸引力的公共空间。这不仅仅要求街道满足不同出行需求，更意味着需要重塑街道空间或分时管控车辆出行，为街道提供更多的步行和骑行可能。同时，植入景观小品与个性化设施，提升街道空间的舒适性，并通过组织丰富多彩的活动提升社区活力。

6）建设可持续和韧性的基础设施。

街道基础设施可持续性和韧性的关键在于提升面对洪涝灾害、降雪等极端天气状况的抗冲击能力，强化街道基础设施的保护性。因此，需要在街道设计过程中考虑与气候变化相关的威胁，推动可持续材料、新技术和新方法的应用，同时有效及时地维护和管理街道设施，以减少资源浪费和重复建设。

7）完善路缘空间的管理模式。

路缘空间是街道空间中满足多种用途的空间载体，更是机动车通行空间与相邻建筑空间的联系通道。一方面，可以将路缘空间改造为自行车道、公交专用车道等，提升绿色出行的吸引力；另一方面，路缘空间又可以作为开放餐厅、休憩设施、自行车停放点等公共空间和便利设施空间。因此，重新分配被免费停车长期侵占的路缘空间对于提升街道活动的多样性和街道活力有着非常重要的意义。这既可以增加社区公共空间的规模，又能够有效提升街道安全性和舒适性。

8）鼓励更高效且可持续的货物流动。

货运交通对于城市道路交通的影响主要来源于大量的碳排放和交通安全问题。更高效且可持续的货运交通的关键不仅在于减少货运交通碳排放和提升运输安全性，还应确保货物可以更快捷、高效地送达所需的地方，以维持城市生产、生活活动。这需要优化货运交通线路布局，探索通过道路设计和限行政策来提高货运安全性和运输效率，鼓励更加集约、低碳的替代性货运方式，平衡不同区域和用户的货运需求。

街道设计与治理原则启示

为所有使用者设计街道

街道是城市物质空间环境、社会文化特征的外在表达，是市民感知城市的基本空间单元，是满足行人、骑行者、驾驶人等所有人基本通行、休憩、交往和娱乐等需求的空间载体。街道所能容纳的活动决定了城市生活的宜居性和城市规划建设的人本目标。

保障出行路权、提供安全的基础设施是提升出行体验的重要前提。对行人，塑造尺度宜人、富有活力与美学的街道空间，是打造可步行城市的基础；对骑行者，独立路权、便捷连续的骑行网络，是提升骑行可达性和吸引力的核心要点；对公共交通乘客，提供准点可靠、可达快捷的出行服务，是扭转公共交通竞争劣势的重点方向；对汽车驾驶人，安全的道路交叉口、有序的道路交通秩序和实时交通运行状况信息是提升驾驶幸福感的重要方法；对货物运输和城市服务车辆驾驶人，设置便捷可用的路缘空间是提升城市服务品质的重要前提；对街道商业活动者，打造受欢迎、富有活力且便捷可达的街道空间是提升街道商业价值的关键(见图10)。

图10 街道空间使用者分析

资料来源：根据文献[18]绘制。

因此，树立为所有使用者设计和改善街道的理念，充分利用有限的街道空间重塑城市交通结构，促进步行、自行车和公共交通等可持续交通方式发展，减少市民对于小汽车的依赖，成为纽约乃至全球各大城市重点关注的方向。

街道空间精细化治理满足多样需求

街道空间作为城市公共生活的重要基础，串联公园、广场、建筑等各类空间和设施，是人民有序参与治理、享受品质生活的重要空间，其治理水平历来是城市政府公共服务能力的重要考核指标^[1]。作为车流、人流、物流的基础空间载体，除满足基本通行外，街道空间还需满足共享单车停放、微空间(街角公园或路缘空间等)、路内停车设施、公共汽车站、上落客区等各类设施与空间需求(见图11)。然而，即使在以可持续交通为主导的当下，街道空间很大一部分也只是为了满足机动车基本通行需求而设计建设。

图11 街道路缘空间设施布局建议

资料来源：文献[19]。

因此，街道空间治理的重点在于重塑街道空间资源配置模式，在坚持绿色交通优先前提下，将空间优先有序地分配给公交专用车道、非机动车道、卸货车位、上落客区、停车位等设施，提升绿色交通优先性。

通过有效平衡街道空间中使用者、交通方式、活动与功能之间的关系，不断优化有限的机动车通行空间、路缘空间和人行道空间治理措施，确保市民能够公平获得交通资源，保障所有使用者的出行安全性，提升出行服务品质与体验，打造便捷可达、低碳韧性和充满活力的城市街道。

城市道路交通规划设计与

治理策略启示

数据与人本双视角下的计划项目优先性

街道规划建设既要响应城市规划的总体目标，更要反映所在社区居民的真实需求。纽约市通过评估城市现状交通特征以及不同类型规划项目的现有优先投资与建设时序，结合《纽约街道规划》的目标愿景，研判当前规划的取舍与调整，明确实现目标所需的新类型规划，确定未来工作的优先时序框架，科学制定一系列涉及城市公平和可持续发展的街道改善规划。

1）数据驱动下的项目选择科学性。利用交通结构、人口及就业岗位密度、收入水平、土地利用、前期投资建设情况和弱势群体分布等基础数据，精准识别街道和公共空间建设的优先投资领域(Priority Investment Areas, PIAs)。与此同时，在PIAs基础之上叠加不同交通方式(如步行、自行车等)或区域的考虑因素(如学校周边优先考虑学生安全)，结合规划优先事项(Programmatic Priorities, PPs)(如“零愿景”安全街道，安全、高效和可持续货运交通等)，确立规划优先事项的组合优先图(Combined Priority Map, CPM)，真正实现“花小钱办大事”(见图12a)。例如，交通死亡与重伤“零愿景”优先项目中，结合全市步行与骑自行车交通死亡和重伤情况数据，确定“零愿景”优先道路交叉口、街道和区域，并结合自行车或货运交通设施情况，划定10个骑行优先区、70条货车安全走廊等(见图12b)。

图12 数据驱动下的项目优先级识别

资料来源：文献[2]。

2）人本视角下的规划布局公平性。《纽约街道规划》中明确提出将公平作为相关计划制定的指导原则，指出计划项目优先性要重点考虑历史遗留的设施服务不足、对弱势群体出行关注不够(如老年人、低收入人群)等问题。在项目优先级制定阶段，将非白人人口百分比和低收入家庭百分比纳入评估指标，精确识别街道设施服务不足和被以往规划建设忽略的社区。同时，在公众参与过程中，尝试使用线上、线下双平台的方式最大限度挖掘不同人群的需求，扩大街道改善计划项目的广度。例如在《纽约街道规划》制定过程中，纽约市利用线上公众参与平台(MetroQuest)、电子邮件、社交媒体、研讨会，以及线下调查传单和社区活动等多种形式鼓励公众广泛参与。

打造交通“零死亡与零重伤”的安全街道

交通死亡与重伤“零愿景”行动为纽约市道路交通提升改善制定了宏观目标，即通过街道设计、强化执法力度、完善车辆限速标准、健全立法和公众宣传教育等手段，为所有街道使用者打造“零死亡与零重伤”的安全街道。

1）提升弱势群体出行路权。针对“零愿景”优先道路交叉口、街道和区域，通过机动车道“瘦身”，增设非机动车道、行人安全岛，人行道拓宽和人行横道抬升等工程手段，提升行人和自行车路权。同时，积极推广普及货车侧护板、转向安全信号、公共汽车盲区预警等安全技术手段，打造更适宜主动出行的安全街道。

2）建立健全法律保障。车辆违规行驶是影响道路交通安全的重要因素。纽约市在开展交通限速、转弯限制、方向限制和划定慢行区等相关措施基础上，不断完善针对车辆违规占道、超速、超载、闯红灯等违法行为的相关法律法规，并积极开展宣传教育活动，强化交通安全法律保障，培育市民安全出行意识。

构建更加安全、便捷、高品质的步行环境

步行是最主要的交通方式，出行总是始于步行，又终于步行。因此，街道设计必须优先考虑行人的使用需求。

1）打造安全出行的步行空间。结合“零愿景”优先道路交叉口、街道和区域，以及步行设施缺失等情况，一方面强化机动车行驶限速、违法管理，另一方面通过增设行人安全岛、优先信号等手段保护行人安全出行。

2）构建可达舒适的步行网络。基于社区通勤步行比例、人口密度、资金投入和土地利用等因素，制定“社区步行计划”(Pedestrian Plan)。同时，针对街道人行道缺失、宽度不足(小于1.5 m)、通勤出行以步行为主、行人碰撞事故多发和步行需求旺盛的区域，优先开展人行道改善计划，扩大区域步行空间，优化区域休憩座椅设置水平，提升街道可步行性与空间舒适性。

3）协同一体的空间管理体系。针对街道家具、景观和设施等多部门管理、多途径建设等问题，强化部门协同与一体化设计。

塑造安全可达、畅通舒适的非机动车道网络

随着纽约自行车道网络的扩展和共享单车的推广，骑行需求急剧增加。在此背景下，建设具有独立路权、畅达舒适的自行车道网络成为提升骑行吸引力、转变居民出行方式的关键。

1）保障自行车路权。纽约市通过重点建设独立路权的自行车道网络和强化交通执法力度，优化自行车道与机动车道之间的物理隔离，减少机动车对于骑行空间的干扰与影响，确保骑行路权，提升骑行安全性。

2）优化自行车交通基础设施布局。一方面，纽约市积极推动自行车优先区自行车道网络建设，并基于自行车道网络连通性评估测度结果，优化网络建设优先级。另一方面，为骑行需求旺盛地点提供新线路或人行天桥等便捷联系通道，并针对Citi Bike共享单车服务不足的地区，推广实施1~2年的“电动滑板车共享试点计划”。

提升公共汽车服务品质

提升公共汽车服务品质的核心在于增强公共汽车出行的优先性，为乘客提供更快、更可靠的公共汽车出行服务。

1）保障公共汽车通行优先性。公交优先计划的重点是建设公交专用车道、提升公共汽车“绿波”覆盖、改善公共汽车站的可达性。纽约市通过每年改进和新建公交专用车道、增设道路交叉口公交优先信号、加强公共汽车站台智能化以及无障碍设计等手段，保障公共汽车路权、优先性与可达性。

2）优化接驳换乘与运营管理体系。整合地铁、公共汽车、通勤铁路等公共交通系统，强化公共交通资源系统间服务融合，实现“一票制”乘车出行。同时，新建公共汽车指挥中心，实现公共汽车线路集中调度和智能化管理，提升公共汽车运行效率。

重塑安全、高效和可持续的货运交通

货物流动是维系城市生产、生活的重要支撑，是城市经济、社会发展的重要保障。针对极度依赖道路交通的城市货运系统，一方面，纽约市积极推动“公转铁”和“公转水”，降低道路运输占比；另一方面，确保货运交通能够有效满足城市不断增长的发展和服务需求的同时，弱化货运车辆对其他城市道路使用者的干扰，并为未来零碳城市奠定基础，提高货运交通的安全性、效率和可持续性。

1）打造货运安全走廊。纽约市基于货车碰撞死伤事故分布情况，划定70条货车安全走廊。改进货运线网服务系统，积极推广货车侧护板、倒车警报器和摄像头等安全设备，强化超高、超重车辆智能化监管，改善城市货运交通安全性。

2）强化货运需求管理。一方面，针对行人流量大、路缘空间有限的区域，推广“非工作时间交付计划”(Off-Hour Deliveries)，减少货车与其他街道使用者发生冲突的机会。同时，通过“街道空间整合计划”(Off-Street Consolidation)，完善城市货运集中运输和共享储物柜系统，重塑货物运输与存储的方法，提升物流配送效率。另一方面，开展“货运线网优化计划”(Truck Route Network Revisions)，强化货运线路管理，推动货运交通系统动态更新，以更好地适应用地使用模式、交通网络的变化，满足电子商务和本地配送不断变化的交付模式。

3）构建绿色货运交通体系。通过激励使用更清洁的车辆和技术，以及开展“货运自行车计划”(Cargo Bikes)，推动零排放货运车辆普及与“最后一英里”自行车交付，实现货运交通的零碳化和轻量化。

强化路缘空间管理

路缘空间是日常停车、卸货、骑行、接驳、户外用餐等多种活动发生的地方，对于人口密集且用途多样的城市而言，路缘空间是非常有价值的公共空间，必须以整体方式进行设计与管理，满足不同人群、功能和时段的活动需求。

1）优化路缘空间功能布局。根据街道功能定位，将长期用于免费停车的路缘空间优先分配给公共汽车站、公交专用车道、非机动车道等绿色交通设施，优化绿色交通空间配给，提升出行吸引力。同时，通过有序增补小微空间和预留临时卸货区等，营造更良好的街道环境，满足街道商业活动需求。

2）完善路内停车规范。探索划定更多路内停车收费区，统筹路内、路外停车收费标准，改善停车位供需，重点区域实行浮动收费标准，提升停车位周转率。同时，依托智能化路缘管理(Smart Curb Management)，提升路缘空间监管与执法自动化水平，精准识别停车需求群体，减少路内双向停车，优化停车管理。

完善交通拥堵治理政策措施

交通拥堵是大城市病的典型代表。一方面，拥堵将浪费更多的城市交通资源，增加车辆能耗与环境污染；另一方面，将增加市民出行时长，影响出行体验和交通安全。强化交通拥堵治理的关键在于强化街道交通量管控，有效抑制小汽车出行需求。

1）开展中央商务区拥堵收费。日益严重的交通拥堵制约着城市交通的运行效率，导致城市交通出行风险与成本增加。2019年，纽约州立法机构批准了大都会运输署(Metropolitan Transit Authority, MTA)的《改革和交通出行法案》(Reform and Traffic Mobility Act)，即“中央商务区收费计划”(Central Business District Tolling Program, CBDTP)，该计划是纽约版的拥堵收费方案。拥堵收费已经被证明能够有效抑制私人小汽车交通，引导市民绿色出行，有效减少进出管控区的机动车流量，改善区域空气质量，培育市民绿色出行意识。

2）构建城市道路交通监管系统。纽约市通过搭建交通管理中心(Traffic Management Center, TMC)、重点区域响应式交通拥堵管理系统(Midtown-In-Motion, MIM)、交通需求管理项目“Go Smart NYC”APP(提供步行、骑行、拼车或乘坐公共交通出行服务的APP)等交通管理体系，强化对关键道路交通量的监管，提升出行信息智能化管理水平，引导绿色出行发展，提升城市交通运行效率。

构建更可持续和具有韧性的城市交通

纽约市明确提出到2050年实现碳中和的气候目标。由于城市交通是温室气体排放的重要来源之一，纽约市亟须投资与可持续燃料、减少排放、减少能源消耗和缓解气候影响相关的项目，推动交通向更环保、更绿色的方向发展。

1）推动机动车能源结构清洁化。通过《电气化纽约：电动汽车愿景计划》纽约市积极推动电动汽车充电基础设施布局，加快建设全市快速充电站网络。鼓励电动汽车企业技术创新，延长车辆电池续航里程，缓解购车者里程焦虑。同时，积极推广集成式路灯电源充电系统，有效补充路边充电端口数量。

2）提升城市基础设施弹性设计。第41号地方法案(LL41)^②制定了《气候弹性设计指南》(Climate Resiliency Design Guidelines)，明确提出根据抵御洪涝风险、缓解城市热岛、节能、建筑材料韧性等弹性指标来评估基础设施项目。为此，纽约市一方面通过实施新的“海岸保护计划”(NYC Coastal Protection Plan)来保护曼哈顿下城区、斯塔滕岛东岸和其他脆弱的沿海地区，另一方面开展“绿色基础设施”(Green Infrastructure)计划推广雨水花园和透水路面，缓解极端降雨对交通运行的影响。此外，实施“凉爽社区”(Cool Neighborhoods)计划，为备受高温影响的社区提供街道景观优化设计的数据与技术支撑。

写在最后

街道是公共通行权范围内的城市交通基础设施，是供行人、骑行者、驾驶人等所有人使用的城市公共空间，更是公交专用车道、非机动车道、人行道、广场等基础设施的空间载体。从《零愿景行动计划》到《纽约街道规划》，纽约市构建起包括街道项目优先级选择方法、交通安全保障体系、交通可持续发展框架、绿色交通引导模式、道路交通高效运行政策，以及韧性交通系统等一系列规划与计划，为所有街道使用者构筑起安全、公平、可持续且富有活力的街道空间，明确了未来街道设计所需的治理体系，指明未来城市街道发展方向，奠定了城市以绿色交通为导向的可持续发展路径。

对正处于城镇化快速发展阶段的中国而言，城市道路交通基础设施建设、智能化和精细化管理水平、先进技术应用等层面一定程度上呈现出明显的领跑状态。然而，中国一线城市同样面临着持续增长的人口规模带来的多样需求，庞大的机动车保有量导致的环境污染、交通拥堵、城市热岛等大城市病，公共汽车竞争力不足、运行效率低、客运量持续下降的困境，以及极端气候条件对城市交通基础设施的破坏。

与此同时，积极推进街道一体化设计，构建以公共交通、步行和非机动车为主导的绿色交通体系，推广新能源汽车助力低碳交通，推动“公转铁、公转水”优化调整运输结构等交通治理方向同样已经成为中国城市关注的重点。在此背景下，如何有效地利用有限的街道空间满足所有使用者需求并支撑城市发展的需要，成为未来城市道路交通与街道空间治理的关键。纽约市提供了适宜借鉴的方向，即合理分配街道空间，扩大“无车”或“轻车”街道建设，提升绿色出行优先性与吸引力，强化机动车出行管控，改善城市货运配送体系，增强街道基础设施的韧性，为所有街道使用者打造安全、绿色、可持续的交通体系与出行环境。

注释：

① 第195号地方法案(LL195)是由纽约市议会于2019年12月颁布的针对街道和公共空间改善的五年计划方案，该法案要求纽约市交通局(Department of Transportation, DOT)每五年发布并实施交通总体规划，明确每项计划的基准目标。

② 第41号地方法案(LL41)是由纽约市政府与市议会颁布的针对未来极端气候变化(如强降雨、风暴潮、洪水、极端高温等)情境下确保城市基础设施和公共设施韧性的试点计划。

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《城市交通》2022年第4期刊载文章

作者：刘丙乾