【独家编译】美国金融科技监管框架
2017-01-23 坤镯 FLR金融监管
I. 序言
金融科技的创新具有根本改变金融服务业及更广阔经济领域的潜能。虽然金融科技仍处于发展初期，但却能够发挥促进普惠金融，为个人及小企业扩充融资渠道，并通过金融服务重塑社会形态的作用。随着金融科技的不断演进，该生态体系的利益相关体（包括政府和私人部门）必须以安全而可持续的方式积极参与发展，以确保消费者和系统价值能够实现最大化增长。
在过去的八年间，本届政府已经显著增加企业家的创业机会，并使得美国成为世界上最鼓励创新的国家之一。相关的工作事例包括提出开源数据倡议，该倡议解锁了超过20万个政府数据集作为企业创新的原材料；美国发明法案使得美国的专利体系更加有效，并能够对发明者进行积极响应；而2012年创业企业融资法案（即JOBS法案）则帮助小企业及新兴公司进行融资。
与上述宽泛的工作体系相一致，本届政府已经展现了前瞻性的金融科技监管方法。政府的各个执行机构，包括商务部、小企业管理部（SBA）、国务院、财政部、美国国际开发署（USAID）及其他部门，已经通过各类活动、信息请求（RFIs）、白皮书、技术援助与研究以及非正式宣传与对话等，与行业利益相关体一起更好地了解行业，并明确政府在金融科技发展中的角色定位。
在2016年6月举行的白宫金融科技峰会上，本届内阁部长及高级官员们共同探讨通过金融科技进一步推动大量政策目标的潜力，包括小企业融资、普惠金融与健康、国内增长及国际发展。在此次会议上，行业及其他相关者也呼吁美国政府尽快阐明对金融科技的监管态度并确立相关框架。
本文件确立了本届政府的政策目标，反应了金融服务部门及相关政府机构广为认同的价值及实际期望。该文件还提供了由十条总体原则构成的框架，便于政策制定者及监管层思考、参与及评估金融科技生态圈，从而实现上述政策目标。与此同时，行业及利益相关者能够依据该监管框架来理解他们如何能够为普惠金融体系的健康运转作出贡献，并通过上述明确的原则来检验他们的产品和服务。
该白皮书既是公私持续合作的产物，也是未来合作的路线图。在金融科技生态圈的进化过程当中，这一原则声明将作为指导智慧、务实和创新的跨部门合作发展的源泉。
II. 背景
技术革新能够持续改变我们工作、社交、信息分享以及与我们周围的人和世界的交互方式。这种改变能够为多个行业带来巨大机会，包括金融服务业。虽然如自动取款机和电子交易这样的创新科技早已成为金融服务业的一部分，后金融危机时代的监管环境与科技创新的指数化增长的结合，如智能手机、人工智能、大数据分析等快速传播的技术，已经显著改变了金融服务业的运作方式。这种环境使得技术初创企业能够进入金融服务业，并直接向消费者和企业（包括现存金融机构）提供产品及服务；而传统金融机构也在为创新投入越来越多的资源。政策制定者及监管层必须不断努力地理解这些新科技，才能够支持重要政策目标的推进；他们也必须与金融科技创新者合作来降低潜在风险。
金融科技这一概念可以通过多种方式定义。该白皮书使用涵盖内容最广泛的技术创新概念，包含支付、投资管理、融资、存贷款、保险、监管合规以及金融服务领域的其他活动。这些创新包括，消费者与商户的移动支付解决方案、线上市场借贷、储蓄与投资工具算法、虚拟货币、数字化用户的生物特征识别及身份验证，自动化中后台企业功能，比如使用算法、大数据、人工智能和链路分析等。
以总投资来衡量，美国仍然是金融科技的全球领导者。然而，美国在金融科技方面的领导力地位并不应当被认为是理所当然的。美国政府应该继续研究政策方针来帮助推动相关行业发展并达成其他政策结果，以便金融服务发挥不可分割的作用、保护消费者，并在技术和金融服务行业维系健康的竞争优势，从而促进国内外经济的普遍增长。
III. 金融服务的政策目标
美国政府和私有部门应该共同鼓励有潜力在整个经济产生更大公共利益的创新；支持智能的金融科技的发展就是一个途径。
本节阐述让金融服务起整体作用的政策目标。
培养积极的金融服务创新和创业
本届政府投入了众多资源来促进创新和创业，使之成为国内外经济繁荣的支柱。在2016年全球创业峰会上，奥巴马总统阐明创新和创业对社会带来的益处，包括促进新发现、产生新知和增长经济。他将企业家精神描述为“将想法转化为事实（一个新创企业，一个小的公司）的能力，从而创造出高薪工作，将上升的经济推向繁荣，将人们召集起来处理最具压力的全球问题，不管是气候变化还是贫穷问题。”金融科技有可能成为企业家精神的清晰表现。
因此，美国政府对于促进创业和负责的金融服务创新保持着前倾的姿态。各管理部门、代表处和独立的监管者运用了一系列方法刺激金融科技创新，包括美国货币监理署（OCC）的“负责任创新（Responsible Innovation）”监管框架，消费者金融保护局（CFPB）的“项目催化剂（Project Catalyst）”，证券交易委员会（SEC）的“金融科技工作组（Fintech Working Group）”，商务部的“开放创新（Open for Innovation）”活动，以及财政部和美国国际开发署（USAID）的“普惠金融论坛（Financial Inclusion Forums）”。另外，财政部召集领先的科技企业举行会谈，并和来自金融科技和金融服务公司的100多位代表举行首次金融Datapalooza，协办了MyMoneyAppUp挑战赛——首批联邦赞助的挑战赛——以鼓励公众开发和实践一些概念，让新的移动app帮助消费者做出合适的金融决定并提升他们的财务健康水平。财政部也于2014年成立了金融授权创新基金 (Financial Empowerment Innovation Fund)来支持对新策略的发展和评估，这些策略的目的在于为人们放宽金融服务的准入并提升人们的财务决策技能。这些例子代表了联邦机构尝试理解、提升和运用金融科技在有益消费者、保护金融系统和振兴经济等方面的潜力的一些途径。
本届政府为联邦机构为支持创新和融入金融科技行业所付出的辛勤劳动感到骄傲，也认识到仍有更多工作要做。政策的制定者和监管者应该继续和私有部门一起鼓励金融科技创新，同时保护消费者、企业和整个金融系统。
促进安全的、可负担的、公平的资本获得
当个人和企业能够获得安全和可负担的资本时，他们对金融事务就拥有更大的控制权并能支持经济增长。尽管如此，这对于很多资信可靠的个人和企业仍然是一个挑战。负责任的资本寻求和资本延伸之间的不同可能阻碍重要的投资，而这些投资可能对经济机会、金融安全和国家发展做出卓越贡献。小企业对资本的可获得性就是一个基本的例子。尽管小企业是美国经济的一个重要组成部分，他们总体上对资本和其他能够帮助企业家扩张企业的重要资源的获得渠道有限。最近的研究表明超过70%的小企业寻求的贷款是低于25万美元的，但是银行对于这样的贷款需求仍抱迟疑态度，即使在金融危机之后他们已经增加了小企业贷款的额度。相似地，资信可靠的个人借款者在为他们的住房或其他重要投资申请可负担的贷款时，也会遇到麻烦。甚至在一些企业或消费者能够获得资本投入的情况下，他们需要以确保金融安全的方式管理他们的资金。
包括金融科技行业在内的金融服务业能够在服务信誉良好的借款者和有资金需求的企业时扮演重要角色。网络借贷市场上出借人、众筹平台和其他创新能够提升人们对安全、可负担和公平的资本的可获得性，帮助个人和小企业掌控自己的融资行为，同时支持可持续的经济增长。本届政府认可运用创新平台来打通资本渠道，并认为提供足够的保护是非常重要的。比如，2016年，财政部发布名为“在线网络借贷的机会和挑战”的白皮书，白皮书是和私有部门进行重大融合之后的成果，承认了网络借贷在扩张资本渠道方面的潜力，并就公共和私有部门的参与者安全地提供这样的渠道提出了六项建议。
创新者和政府应该继续共同努力，保证美国的创业者、小型企业和家庭能安全地、可持续地获得资本。
强化美国国内外的普惠金融和财务健康
根据2015年美国联邦存款保险公司（FDIC）的“全国无银行账户（Unbanked）和未能得到充分金融服务（Underbanked）的家庭调查”，在美国大约有9百万（7%）家庭没有银行账户（Unbanked），而另有2440万（19.9%）的家庭有银行账户但仍然依赖于类似发薪日贷款的替代性金融服务（Underbanked）。这些替代性金融服务的成本可能很高，甚至可能是掠夺性的，消费者不得不支付昂贵的费用，却只是为了拿到他们自己的资金。这些成本对于低收入至中等收入的个人和家庭造成不成比例的影响。在发展中国家，无法获取金融服务的情况更加严重。根据世界银行的调查，世界范围内大约有20亿成年人是无银行账户的。
一个重要的国际普惠金融和经济发展的方式是跨境的支付（汇款），从发达国家的居民汇款到发展中国家的居民。据世界银行，这样的汇款在2015年达到约4320亿美元。汇款方面的技术创新能够确保资金以更低的成本进行交付。技术创新还能帮助验证交易，保证资金在各方安全交易，帮助监测、瓦解和防止违法款项在全球金融系统内流动。除了汇款，金融服务的创新能够带来为发展类项目融资的效率和透明度，帮助创业初期的企业家建立和发展事业。
让货币跨境流动是一个复杂又昂贵的过程，特别是当利益相关者在普惠金融和国家安全的双重标准上产生争议时。更准确地说，普惠金融和国家安全这两个目的是相互强化的，二者都要求将更多的人纳入到受监管的金融行业中，同时防范违法行为的发生。金融服务的提供者和政府当局需要共同努力，运用技术来支持这两个互补的目标。
无论是发展中国家还是发达国家，技术都让人们更容易触达金融系统并管理他们的财富。尽管已经取得了一些重大的进步，让人们更多地触达正式的金融系统本身是不够的。消费者还需要工具来管理他们的财务状况、提升他们的财务健康。不论是存储资金、安全交易、在管理其他支出的同时还学生贷款、准备购房、为退休储蓄，还是管理现金流，财务健康影响着每一个人。
美国政府可以在促进创新中扮演关键的角色，以对其在全球的金融服务进行提高和安全的扩张。同样的，包括金融科技在内的金融服务行业，对于增强普惠金融及财务健康扮演着至关重要的角色。
处理金融稳定性风险
通过提高信息透明度、降低成本，金融服务领域里的创新拥有正向促进金融体系优化的潜力。然而，由于新技术的产生、未经测试的技术的使用以及将新技术用于未曾使用过的领域等各种因素，金融服务的创新也存在一定的风险性，如果脱离了有效管理，这些风险可能对更大范围内的金融体系造成损害。正如金融危机所告诉我们的，系统性的金融风险可能以未曾预料到的方式增加。虽然金融科技如今只在金融领域内代表一个较小的组成部分，然而决策者、监管部门以及行业自身应该共同合作，识别并减少随着行业发展而产生的可能性的系统风险。合作的方式可能包括运用创新手段协助风险管理及监管活动。在经历了美国大萧条，这个近百年来最严重的金融危机后，我们必须对保持金融稳定性恪守承诺，后危机时代的环境和创新的节奏代表着我们拥有引进新工具、激发跨部门合作新精神的独特机会，以实现这个承诺。
未来21世纪金融监管框架
随着金融行业的变化，决策者和监管者必须寻求理解金融科技创新带来的不同益处和风险。通过建立政府的公共和私有部门的融合，决策者和监管者可以做更多事情来增强合作。
首先，正如监管机构和决策者与金融科技生态系统如今协作的方式，他们应该继续以数据驱动分析的方式去工作。例如，考虑到政府致力于保持持续的参与度，财政部创立一个网络借贷方面的跨部门的工作小组用以分享信息、对行业参与者及公众利益群体对话合作、评估如今不在监管范围内，但监管可以保护的投资者及借贷者的边界，所有参与确定监管范围评估的相关监管机构对于支持一个安全且创新的金融监管框架都至关重要。
其次，决策者及监管机构应该努力开发并使用工具，以帮助其在快速发展的行业中维持灵活性。诸如像财政部的RFI，消费者金融保护局的项目催化剂（Project Catalyst）及无异议函就是较好的例子。
再次，决策者及监管机构应该密切关注他国政府的行动，例如其他方是如何与金融科技行业对话协作的。需要特别注意的是，英国已经开发了一套监管策略用以提高国家在全球金融科技领域的竞争力。另外，新加坡已经在新加坡金融管理局——这个新加坡中央银行及金融监管机构内建立了金融科技办公室，用以培育金融科技创新，使新加坡成为一个国际化的金融科技中心。尽管每一项实践并没有完全适合监管，但是创新的想法及最佳实践的分享可以帮助提高政策及监管的和谐发展，并帮助促进全球范围内的进一步安全创新环境。
金融科技同时在政策制定及监管范围内扮演一个日益重要的角色，包括帮助加强目前的政策及监管架构。金融科技行业发展的技术拥有潜力，用以帮助企业及机关部门监控在现有法律和监管体系下的合规状况。另外，技术或许也可以用于帮助政策制定者及监管机构以不同的方式思考达到期望的监管效果的最有效率的方式。然而，它必须同样也是，对于消费者、相关机构、金融系统的合适的保护措施，就如现在法律及监管所要求的一样。政策制定者及监管应当尽力与金融科技的创新者保持紧密且开放的合作关系，创造性的思考以完成合规目标。
保持国家竞争力
一个健康的金融体系是经济重要的组成部分，因为它使得经济活动中的基本功能得以实现，包括连接借贷者与存款者，促进投资，支付流程运转，金融资产的妥善保管等。此外，金融服务行业、金融产品及服务促进了更广阔的的经济活动，也正在支撑更广阔的经济增长。
为了使美国金融体系在全球经济中保持竞争力，美国必须继续优先考虑消费者保护、安全及公正性，同时，也应继续引领创新。这些领导力的形成需要在金融服务领域内培养创新，无论是对于成熟机构，亦或是金融科技的创业公司。同时，也需要保护消费者，时刻注意其他潜在的风险。它同样亦包括支持美国本土的金融科技公司的产品及服务的对外出口，积极的帮助跨境协调，为投资提供有力的、可信赖的环境。最终，保持我们的竞争优势需要我们专注于我们的雇员。毫无疑问的是，正如科技行业影响经济活动中的其他行业那样，金融科技行业的增长会在很大程度上影响金融服务领域的雇员。随着金融科技的持续增长，所有的利益相关者必须留意我们是如何使用这种创新来保持我们在全球的领袖地位的。
IV. 原则声明
这份原则声明为金融科技领域内的利益相关者提供了框架，用以评估其在上述政策描述中的定位。更深远的，这些原则代表了实用的、可执行的主张用以帮助金融科技生态系统成为一个功能完备的系统，最终成为金融系统乃至经济活动中完整的一部分。
1、 广泛思考金融生态系统
我们的经济健康程度及国家竞争力需要一个安全的、强健的、完善的金融服务体系。为了加强并维持这样的体系，利益相关者必须更广泛的思考金融生态系统，以及他们在其中的位置。自金融危机之后，金融业态发生了极大的变革。2010年的“多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案”成为了继美国大萧条后对金融体系最彻底的改革。当与科技进步相结合时，正如其他领域一样，金融服务领域的改变是不可否认的。金融科技影响了我们接触、交付、消费的方式。对金融科技的讨论已经从其对现有机构的颠覆，转变为两者之间的共生关系。因此，传统机构和新的市场参与者需要更开阔地思考自己提供的产品和服务能为消费者、投资人和市场带来何种增加值，并以安全、透明和可持续地方式进行。同时，政府的职责是创造繁荣、可持续的、创新的金融服务行业，并帮助推进其他政策目标。
2、 将消费者放在首位
随着金融科技领域继续增长和发展，金融科技公司必须将消费者放在首位，包括个人客户及机构客户，金融科技公司需要为他们提供安全的、透明的、易于交互的产品及服务。这些产品及服务必须致力于提高客户对于金融机构的选择能力，并扩大金融服务的渠道。首先，由于后危机金融改革强调对于消费者及市场的消费者保护，因此，消费者保护应该成为金融科技公司提供产品及服务时需要关注的主要问题。金融科技公司在构建产品和服务时充分考虑相关的法律法规。更进一步的，他们应该开始并保持强健的监管体系以保证消费者保护成为金融科技公司开发的产品的天然DNA。这种思考也应该超越监管，帮助消费者建立其对于金融服务提供商的信任。金融科技公司应该提供消费者能接受的最大化的对于其产品及服务的理解，并加强消费者的选择能力，虽然金融客户公司经常试图通过去中介化或瓦解传统金融服务的方式增加其价值，但这个目标仍然是可以通过与这些传统金融以适当的方法合作的方式完成。
3、 促进安全金融包容性和金融健康
Fintech的产品和服务应该持续促进消费者的金融包容性和财务状况。金融系统入口不足以作为一个独立的目标，特别是如果该接入口意味着消费者面临的资产风险增加。相反，如果能安全地做好金融系统的接入，那么有助于提高总体财务健康状况。
有技术含量的产品和服务有能力提供更广泛的金融服务入口，拓展优质信用贷款的渠道，帮助消费者管理财富，提高学生贷款融资，促进汇款支付，协助他们做好财务决策等。Fintecch对于金融消费者（包括没有被服务到的人群）生活的潜在影响是非常重要的。Fintech 行业人士应该着眼于建立安全的产品和服务，让更多人能接触到金融服务，并且改善他们的财务健康程度。同样，政府人士应多与企业合作，帮助企业加速发展，提升金融产品质量和安全性，不论国内和国际市场上都扩大规模。
4、 认识和克服潜在技术偏见
大数据，人工智能，先进的分析，和相关的技术有潜力创造巨大的新机会，包括金融服务在内。对于假设的测试能力逐渐提升，且基于数据驱动进行决策可以让金融服务公司更公平且有效地扩大金融服务。虽然fintech有可能让之前金融服务覆盖不足或不到的人群得到服务，并且也提升了服务效率，但fintech相关人士不能断言 fintech 公司和底层的技术能够做到不带偏见。尽管客观性可能在提升，但是算法系统仍然依靠他们的设计人员进行基本信息输入和设置信息处理流程，而输入的这些基本信息可能会受到人为理解的干扰。因此，底层算法和他们输出的决策可能包含潜系统性、 历史和文化的偏见，可能会对消费者产生一些不公平的情况。为了确保 fintech是一个真正安全且公正地让消费者获得金融产品和服务的途径，而不是一个延续收入差距或种族和性别不平等的方式，创新者应积极主动地评估他们的数据和潜在的偏差或负外部性在其发展的质量和使用的技术。同样，政府应该与企业一起合作探索和评估，降低金融服务和产品提供渠道或方式的偏见性。这种协作可以确保所有人能公平地获得最佳产品和服务的途径，扩大经济机会。
5、 透明度最大化
提供透明的金融产品和服务的重要性是从 2008 年金融危机的重要教训之一。当金融产品变得如此复杂、服务如此令人困惑时，消费者、金融机构和监管很难理解其结构及所涉问题，最终后果是灾难性的。Fintech 公司发明和重塑金融工具，他们应努力做到简洁透明。透明化应该应用于各个级别上。金融科技公司必须提高他们对消费者的透明度。当公司应对监管或有关部门时，透明化也非常重要。同样的，监管和政府官方应该对这种透明化表示感谢，这种透明化对于决策者和监管机构帮助行业更好的理解政府的诉求非常重要。
决策者和监管机构应该建立在近期工作的基础上，继续应用像白皮书、峰会活动、行政时间、监管指引，以及其他的创新手段等工具去教育利益相关者，以提高金融科技行业的透明度。
除去常规的重要性以外，由于金融科技向传统金融系统扩张延展这一过程中不可避免的将互相影响加强双方各自的目标，而保持透明度将会很好对两者进行平衡，同时避免职权技术等滥用风险。虽然潜在的违法行为和活动会对整个金融系统的根基造成破坏，但通过对消费者进行适当的尽职调查及活动监控，金融服务公司将会更好的提供定制化的、以用户为中心的以及更加安全的金融服务。通过共同协作提高行业透明度，企业和政府事业单位将会对整个金融体系的安全和效率产生巨大的影响。
6、 努力实现互操作性和协调技术标准
随着金融服务的“去中介化”和消费者不断的去寻找更加定制化灵活化的金融解决方案，金融科技公司和金融机构对于他们的产品及服务应该嵌入一个具有互操作性和协调的技术标准。这个标准可以帮助消费者减少使用不同服务或产品时的不适应感，帮助那些未能享受银行服务的消费者能够通过其他方式享受到。互操作性和技术协调同样也可以帮助行业实体将最佳实践和最好的模式结合起来，以在更广阔的范围内推广共同目标。此外，当技术和行业标准发展时，行业和政府当局应该充分的参与到其中，并进行同部门跨部门之间的合作，以确保这个标准拥有创新的土壤时，仍能保持对潜在风险的控制及减弱。
7、 网络安全、数据安全和隐私保护贯穿始终
随着网络安全的威胁的增加，以及大数据正在变得愈发重要，金融科技公司必须将网络安全、数据安全和隐私保护贯穿始终，无论是对于其产品，亦或是服务来说。随着越来越多的实体开始拥有获取大量客户的个人数据和隐私的能力，尝试盗取这些信息的事件将会增多，而对这些隐私及数据的保护措施将会减少。
保护消费者和和金融机构的数据，同时也是保护整个金融服务行业基础设施的诚信度和完整性，这对于金融科技公司来说是首要任务，无论是大型金融科技公司还是小型的金融科技公司。对于数据来说，金融服务行业已经为其他行业设定了一个案例：与行业和政府机构一同主动的实施网络安全、数据安全以及隐私保护。金融科技公司因该继续这项重要的工作，并在此基础上，尝试寻找优化的方式。
8、 提升金融基础设施的效率和效能
尽管现在广泛讨论的都是金融科技公司面向普通消费者提供服务，但商务解决方案和基础创新对金融服务变革而言也至关重要。企业和机构在创新过程中，需提高效率，注意结构性完整度、安全性、透明度、渠道和合规等方面。
9、 维护金融稳定
相对于广义的金融服务业来说，金融科技所发挥的作用尽管还相对较小，但金融科技公司必须注意并且提前思考金融科技可能对金融稳定所带来的潜在风险。一方面，新的、未经证实的创新有可能会提高效率并带来经济效益，但，另一方面，这种创新可能会对现存的金融体系带来潜在的风险，而当这些风险不能被理解和主动管理的时候，这种风险可能对金融稳定产生坏的影响。因此，金融科技公司与现存机构、政策制定者以及监管者的相互配合、合作，对于识别和缓解不利于金融稳定的潜在风险而言，仍然是关键的。
10、 持续加强跨部门参与
金融科技公司与金融机构以及政府当局相互之间应当建立长期的关系。不论是一家新建立的公司或者是成熟的机构，都必须与政策制定者和监管者建立持续的、不间断的联系。同样，政府当局应当在问题显现之前，就能直接从市场上的企业中试图去了解金融科技公司的产品和产业进展情况。各方相互之间建立的这种关系，会有助于各方认同可以合作的方向和领域，并且能缓解金融监管的不确定性。此外，通过使问题尽快浮出水面或者标示出亟待提供技术解决方案的问题，各方之间紧密的合作也有可以加速创新和模式的商业化的潜力。这种相互参与、合作对于消费者、金融产业和广义的经济而言，都具有一种潜在的价值。
V. 结论
金融科技企业在变革金融服务渠道，改进金融系统的运行机制，以及推动经济增长方面，有着巨大的潜力。然而，要实现这种潜力，金融科技企业的股东必须从金融危机中汲取经验教训，同时，要与传统金融机构通力合作，以利于国计民生为目标来提供产品和服务。以上这些准则应当用来指导那些长期参与到金融科技公司的股东们。（完）
文章来源：whitehouse
原文作者：美国国家经济委员会
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