推陈、致新——城市更新促进美丽城市建设-CSDN博客

来源：晶众地图

城市，既是拉动经济增长的火车头，也承载着市民对美好生活的向往。《十四五规划和2035年纲要》明确提出，要加快农业转移人口市民化、完善城镇空间布局、全面提升城市品质，城市建设仍将是未来社会发展的核心任务之一。

如果说城市外表的华丽繁华和璀璨是“面子”，那么城市建设的配套设施则是“里子”，城市更新的“里子”更加关乎居民的生活品质。我国的城镇化进程取得过巨大成就，但同时也面临着一系列严峻挑战，如房市泡沫、交通拥堵、环境污染、疫情风险等，为此需进一步优化土地资源规划、调整城市产业结构、完善公共配套设施、改善城市生态环境。当前，我国城镇化率已经接近65%，随着城市建设进入存量提升阶段，城市发展的主战场也朝着更新改造逐渐转移。2021年，“城市更新”被首次写入《政府工作报告》。

对城市更新的认识

国外对城市更新的定义是非常复杂和综合的，经历过很长的历史。从战后的重建到后期的不同阶段，经历了很多过程，所以每个阶段的定义各不相同，发展阶段、各国国情、制度、条件都不一样。但总的来讲，是从城市改造Renewal到城市更新Regeneration的这种变化，国际上现在比较偏向于Urban Regeneration这个词。不同的词汇表达了不同的阶段、不同的价值观、不同的取向、不同的内容等。总的来讲，城市更新是用一种综合的、整体性的观念和行为解决各类城市问题，在经济、社会、物质环境等各方面做出长远可持续的改善和提高，这是一个基本的世界上的认识。

资料来源：中国城市规划学会

中国很多城市颁布了城市更新的政策法规，也做了很多实践。北京、上海、深圳、广州是先行地区，从各地的《更新条例》来看，上海将城市更新定义为“对本市建成区城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动”，北京和广州同样提到是对城市空间形态和城市功能两个方面的持续完善和优化调整。可以总结为两个特点：一是比较专门化的，针对特定事务、特定地区，以问题为导向解决城市病的现象。另外，它的模式是工程项目导向为主，更强调短、频、快，针对性比较强。

我们国家对城市更新的内涵和定义现在还在讨论之中。“十四五”规划和2035年远景目标纲要确立实施城市更新行动，城市更新成为了中央和国家的战略举措。在推动住房和城乡建设事业高质量发展的有关情况新闻发布会上，王部长提到，城市更新行动是个系统工程，就是以城市整体为对象，以新发展理念为引领，以城市体检评估为基础，以统筹城市规划建设管理为路径，顺应城市发展规律，推动城市高质量发展的综合性、系统性行动。

“城市更新”发展阶段

我国城市更新自新中国成立发展至今，在政策制度建设、规划体系构建和实施机制完善等方面均取得了巨大的成效，推动了我国城市的产业升级转型、社会民生发展、空间品质提升和功能结构优化。由于不同时期我国城市的发展目标、面临问题、更新动力及制度环境存在差异，城市更新中利益分配机制和实施路径不断演进和完善，在不同阶段呈现了不同的发展方式。

一、第一阶段(1949~1989年)：政府主导下一元治理的城市更新

新中国成立初期，我国整体经济水平低，城市居民聚居区建设水平不高、基础设施落后。1953年中央政府提出了第一个五年计划，城市建设以“变消费城市为生产城市”“城市建设为生产服务、为劳动人民服务”为主要方向。城市建设资金主要用于发展生产和新工业区的建设，对旧城采取“充分利用，逐步改造”的政策。

改革开放以后，国民经济日渐复苏，城市建设速度大大加快，城市更新也成为当时城市建设的重要组成部分。由于旧城区建筑质量和环境质量低下，难以适应城市经济发展和居民日益提高的生活水平需求，“全面规划、分批改造”是这一阶段旧城改造的重要特征，治理目标是解决国民最基本的民生问题。这一阶段的城市更新主要采用政府主导的一元治理模式，城市更新治理机制还不成熟，政府财政资金有限，改造工作大多是由政府通过自上而下的强制性政令安排推动。

二、第二阶段(1990~2009年)：政企合作下二元治理的城市更新

1990~2009年，我国城市发展处于总体增量开发、局部存量发展的阶段。20世纪90年代初期，随着改革开放后市场经济体制的建立，城市经济实力不断增强，土地有偿使用和住房商品化改革为过去进展缓慢的旧城更新提供了强大的动力，释放了土地市场的巨大能量和潜力。随着城镇化进程不断加快，我国一些特大城市在城市建设和扩张过程中，最先面临土地资源紧缺、已建设用地利用低效等问题，迫使地方政府开始逐步探索城市更新机制，以突破一地供应瓶颈，促进一地集约利用。同时，借助多种市场化手段，地方政府与市场主体合作，推动以城中村改造、旧工业区改造、历史文化街区改造等为重点的城市更新。

第二阶段我国城市更新的治理目标主要为推动城市经济的快速发展。这一阶段的城市更新主要采用政企合作下的二元治理模式。这种模式有助于拓宽融资渠道，吸引更多的社会资本进入到城中村改造、商业区改造和历史文化街区更新等项目中，有效缓解政府的财政压力。政企合作模式的投资主体多元，有助于合理分担成本，降低政府独自承担投资不利的风险。依据不同更新模式所带来的不同收益，以及社会公平性、土地财政、现阶段地块开发需求等多方面的影响，政企合作模式大体可分为“政府引导，市场运作”与“政府主导，市场参与“两大类型，主要采用PPP、BOT、PUO等市场化运作手段。

三、第三阶段(2010年至今)：多方协同下多元共治的城市更新

我国城市发展正处于从粗放化、外延式增量发展转为精细化、内涵式存量提升发展的阶段。2011年，我国的城镇化率首次超过50%，随着城镇化率的不断提升，过去由市场驱动、以创造增值收益为特征的城市更新模式已无法解决我国面临的众多城市问题。在此背景下，保障民生、改善人居环境、强调社会治理成为城市更新行动的重要目标。2020年中国共产党第十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年计划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出“实施城市更新行动”，这是党中央对进一步提升城市发展质量工作做出的重大决策部署。

第三阶段，我国的城市更新更加关注城市内涵发展，更加强调以人为本，更加重视人居环境的改善和城市活力的提升，治理目标在于促进以人为核心的高质量发展。这一阶段的城市更新主要采用多方协同下的多元治理模式。通过建立由政府、专家、投资者、市民等多元主体共同构成的行动决策体系，来应对复杂的城市更新系统。

交通变“智慧”，城市更“聪明”

如果将城市比作人，道路则是城市的血管。当道路被使用，则变成了交通，而交通是城市发展的“先行官”和“风向标”。

目前城市更新已经从土地更新、建筑物更新、社区环境更新扩展到了城市结构及功能体系更新、产业结构升级、历史文脉传承等多方面内容，实质已是城市空间结构的再布局、土地资源的再开发、经济利益的再分配和运营模式的再优化，以创建最适合人工作和生活的城市空间环境。这一切都离不开道路与交通。

交通是重要的服务性行业，联系千家万户，在为民服务中群众感受最为直接。有专家表示，近年来，我国在努力建设人民满意交通的道路上，取得了非常大的进步。比如，北京、上海、广州、天津等城市非常重视综合立体交通网建设，明确提出研究制定城市步行和自行车交通系统等领域关键技术新标准。这与近年来的城市更新不谋而合。

资料来源：pexels

近些年较为直观的体现是交通与其他产业的更新融合。2019年9月19日，中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》(以下简称《纲要》)，明确从2021年到本世纪中叶，我国将分两个阶段推进交通强国建设。到2035年，基本建成交通强国，形成“三张交通网”、“两个交通圈”。总体来看，《纲要》作为建设交通强国的顶层设计和系统谋划，对交通基础设施建设的中长期发展具有显著支撑作用。同时我国“十四五”规划有力地推进交通强国建设，城市交通仍将继续保持快速发展。

在这一过程中，以公共交通为导向的综合物业开发（TOD，Transit-Oriented-Development），特别是公共停车场（库）的更新建设，是土地节约集约化利用的有效路径，是交通产业与其他产业有机融合的更新模式，也是城市更新发展的重要创新方向。未来随着交通强国战略的持续深入，TOD 模式将进一步推进交通场站与周边地区一体化的更新发展，将会有越来越多的城市将 TOD 上升为城市更新的重要模式和城市发展的重要战略。

TOD 模式是以公共交通为导向的城市发展模式。这种模式以多元混合用地、局部建筑高密度、大容量交通与充分的步行空间相连接为特征，可以实现城市区域功能完善、配套齐全、商业繁荣、消费提升、活力持续的效果，实现生产、生活、生态高度和谐统一。全球范围内的世界级城市，如东京、大阪、纽约、香港、新加坡等，在 TOD 模式发展理念指引下，不仅优化了城市存量空间、重塑了城市形态，更提升了城市能级，成为城市增长的经典范本，是城市更新须遵循的重要理念之一。2021 年 Obel 奖得主、巴黎城市规划师卡洛斯·莫雷诺（Carlos Moreno）提出“15 分钟超微型城市”概念，即创造一个让居民需要的一切都能在 15 分钟内步行或骑自行车可达的城市或项目，这和 TOD 提倡的理念高度吻合。

城市更新和 TOD 的结合，可以从交通改善的角度去处理更新改造的问题，这对更新的实施具有极大的价值。城市更新的功能定位要尽量丰富和完善轨道沿线及站点地区的功能构成，建立基于公交线路或网络的紧凑城市区域，使居民可以通过公交线路或网络到达较多的目的地，满足居民大部分的出行需求，强化公交的作用，从而进一步缓解城市更新项目的交通压力。