保障房体系应以“广覆盖低标准”为目标 穆利堂推荐

保障房体系应以“广覆盖低标准”为目标

　　苏振华

　　公众最为瞩目的话题

　　住房问题何以成为公众最为瞩目的话题？最重要的原因是随着中国的城市化进程的加快，大量的农村人口进入了城市，同时人口在各个城市之间大范围流动，增量市民都需要在城市里获得住房。而对中国人来说，对住房的基本偏好是不仅只是要求有房住，而且是要求拥有属于自己产权的住房。现在总能听到这样的说法：住房观念要理性，不要盲目攀比，不要追求人人有产权，而应该追求有地方住就可以了。这种观念或许很先进，但不符合中国人的偏好。对一个共同体内的民众来说，偏好是千百年来形成的一种观念，已然形成的偏好即成为一种事实，无论某种偏好被认定为是“理性”还是“陋习”，都无法改变偏好就是一种事实。而作为一种事实而呈现的观念，任何偏好其实都是无好坏之分的，偏好即是人性的组成部分之一。

　　故而，无论房价高到了怎样离谱的程度，可以看到的事实仍然是，寻常收入水平的市民，既便是到处告贷，把夫妻双方父母一辈子积攒的一点点可怜的积蓄也要借过来，也要凑齐一份首付，然后背负年长日久的债务也在所不惜，总之就是要拥有一处属于自己的住房。这就是中国人的消费 偏好。

　　基于国人这种拥有自己产权住房的偏好，属于自己产权的住房，其性质在中国并不仅仅只是一种可供居住的物质，而是成了类似于粮食这样的生活必需品，无论是价格多高，你都得买。这完全算得上是“刚性需求”，刚性需求的产品，如果一旦供不应求，价格就会飙升，固然政府紧缩供地、流动性泛滥，是催生房价不断上涨的直接原因，而国人这种无法改变的偏好则让高房价成为了现实。

　　在目前的房地产供应市场上，对广大普通市民来说，获得属于自己产权的住房，唯一的途径就是购买商品房，因为城市居民不允许自建房，不属于特殊单位的普通市民、也不可能获得单位的自建房，基本上是事实产权的经济适用房，一方面申请购买的条件极为苛责，另一方面却又被并不具备购买条件却“有关系”的人给买走了。现在流行一个说法，“商品房”是奢侈品，那么其价格变动照理应与寻常百姓无关，为什么商品房价牵动千万人的心呢？原因就是在于，既便商品房是奢侈品，但对于并无其他渠道获得自主产权住房的民众来说，商品房又成了必需品。

　　这就是今天中国房地产市场上的一个最大的事实：民众偏好自主产权的住房，但民众获得自主产权住房的唯一渠道是购买商品房，但房价却叫人望而生畏了。

　　房地产政策的目的是什么？

　　这些年来，出台的房地产的政策可谓是层出不穷，新出台的政策否定几个月前的政策之类的事频频发生。

　　这种现象的出现，主要基于两个原因，其一是政策目的出了问题，其二是政策手段出了问题。而在逻辑上，政策手段是由政府目的决定的，故而最大的可能是问题出在政策目的上。政策目的，应该是依据民意来确定，即民众需要什么，政策目的就必须指向什么。在房地产这个问题上，民众的需求是居者有其屋，进而是获得自主产权的住房，故而，房地产政策就应该是以帮助民众有房住，乃至拥有自主产权住房为目标。

　　而事实上我们却发现，历年来的房地产政策都是以调控房产价格为目的，因应而对。如房价暴涨了，便出台收紧房贷、加税、甚至是限购等打压房价的政策；如果房价跌了，马上就放松信贷、紧缩供地、开放户籍、甚至是政府直接对购房者给予补贴的救市政策。商品的价格涨跌都是很正常的市场现象，如果以价格为调控对象，自然就会形成前后矛盾的政策。故而，这些年政策前后矛盾，皆是政策目的的错位所导致的。

　　但是，以价格本身为调控对象，对管理层来说，却也是不得已而为之。理解中国的房地产市场，应立足于以下三重交织在一起的事实。第一，土地政策短期内不可能发生根本性改变，土地供给在相当长的时期内还将由政府来垄断供应。第二，由于政府垄断了土地供应，鉴于住房是民生产品，政府就更加有责任保障民众获得住房，维持基本体面的生活。第三，目前政府尤其是地方政府严重依赖土地财政，对政府来说，土地是要用来卖钱的，故而由政府划拨土地建造大量的廉租房和经济适用房也根本不可能。这是今天中国房地产市场面临的三重事实，造成这三重事实背后的制度显然都是不合理的，但短期内看不到改变的可能性。

　　在这三重事实之下，对政府来说，既要保障民生住房需求，又要维持土地财政，那么只能寄希望由市场化供应的商品房来承担民生住房职能。故而，政府最愿意看到的是，大家都不要炒房，户均只拥有一套住房，不要把房产当成一个投资品，已经买好房的家庭就不要再买了，最终让商品房回到消费品和民生产品的属性上来。基于这一逻辑，政府也就不得不以遏制炒房作为政策的一个目的了。

　　政府应承担住房保障责任

　　让民众获得住房，这一政策目的与保障民众能获得足够的食品并无不同。可以看到，除却少部分极度贫困群体，政府在直接提供食品方面甚少作为，而主要是依靠市场化方式来完成。为什么食品这种如此重要的民生产品，市场能够有效提供呢？这是因为，在食品的供给和食品的需求方面，都是充分竞争的。尤其是对食品的生产者来说，为了获得更多的市场份额，会争相提供价廉物美的食品，在这一激励的作用下，没有依赖于政府的调控，市场就自发实现了让中国人吃饱饭这一天大的目标。

　　让民众获得自主产权的住房，也是一个天大的目标，市场能同样实现这一目标吗？具备市场经济基本知识的人都应该相信，一般来说，市场能够做到这一点，除非是在极端情况下，即存量资源绝对不够的情况下，无论生产者如何绞尽脑汁，总之就生产不出足够的住房。现在有个说法，中国人多地少，土地不能敞开供应，固不可能满足每个人的住房需求。这一看法是与事实不符的。现在有一个数据，说是城市人均居住面积是30平方米。如果这个数据属实的话，那么现有的房产存量就已经能够满足所有市民的居住需求了。那为什么还有这么多的人无房呢，问题出在结构上，即有人有几套房甚至是几十套房，有的人无立锥之地。可以设想一下，如果以最原始的计划方式来分配存量住房的话，中国的住房问题就已经差不多可以解决了。问题还是出在价格上，买得起房的人买了多套房，而畸高的房价则让工薪阶层永远绝望了。

　　之所以形成畸高的价格，这一点现在大家都看得很清楚了，即政府垄断了土地供给、然后执行“非饱和供地”策略推高了房价。房地产市场是土地供给无竞争的市场，这里就应该存在一个权力和义务的对应关系，既然政府垄断了土地供给，就应该为民众住房负责。如果市场能自发地解决这一问题也罢了，如果市场不能解决的话，政府就应该承担直接责任了，这就是建立保障房体系。

　　保障房体系的理念是什么

　　在我国，目前保障性住房被理解为政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。

　　在这一说法中，我们可以发现，保障性住房是针对低收入家庭而提供的。若以收入作为获得保障的标准，操作上是极其困难的。这个“低收入”的“低”，应该界定在哪里？如杭州的经济适用房准购政策规定，家庭年收入在4万元以下可以获得购买资格。这种政策之荒唐是显而易见的，如对于年收入40001元的家庭而言，多挣的这1元钱，并不能就让他们具备购买商品房的能力，但就是这1元钱，却使他们失去了购买经济适用房的资格，这哪里有什么公平性可言呢？在这一政策之下，有能力获得更高收入的家庭，可能为了获得购买资格，会减少自己的工作时间，以控制自己的收入。这其实就形成了一种负向激励，激励这类家庭减少工作，毫无效率可言。

　　故而，以收入作为核准标准，是难以公平也无效率的。中国的住房保障体系，应该以公民身份作为获得保障的标准，以“广覆盖、应保尽保”为目标。同时，作为保障性质的住房，就应该是低标准的，比如人均面积限定在一个标准以下，并辅之以一个限制，保障性住房不允许转让、且如果购买了商品房，其保障性住房就必须交由政府回购。这样，也就激励收入较高、希望获得舒适性住房的民众去购买商品房。在“广覆盖、低标准”以及为民众提供住房的理念之下，最合适的品种是经济适用房，即土地以低价出让，加上建安成本为出售价格，这一方面减少了政府的投入，同时也让民众获得了住房乃至拥有产权。而对于经济适用房价格也不能承受的民众，则应由政府提供公共租赁房，并给予长时段的租赁，以让住户获得事实产权的心理保障。

　　我国的房地产政策，到了不改不行的时候了，但要一劳永逸地解决这一问题，还是必须尽快确立以“广覆盖、低标准、事实产权”为理念的保障性住房体系。

　　作者系浙江大学公共管理学院副教授