土地财政新变化——从最近的“退出政府融资平台”说起

我国城投领域最早的名单可以追溯到2010年（原）银监会建立的地方投融资平台名单。2010年开始，监管部门着手对地方城投平台进行整顿和规范，地方城投平台融资迎来第一个缩紧周期。根据《国务院关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）、《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》（银监办发〔2010〕338号）等文件，原银监会建立了投融资平台名单。

财政部也开始着手对地方政府性债务进行全口径管理和动态监控，开展地方政府性债务管理系统建设工作。彼时前一轮以19号文为开端的平台债务管理初见成效，接下来继续保持收紧平台违规融资趋势。地方政府性债务管理系统于2012年6月完成系统基本功能的开发并上线。该系统同时设立了退出机制，对于不再承担政府融资职能、完成市场化转型的平台，可以选择退出统一监管。

2017年7月中共中央政治局会议首次提出“隐债”概念，指出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。”2018年8月，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号，简称“27号文”）印发，全国范围内隐债摸排工作逐渐布局展开。在此过程中，“隐债名单”初步建立。

通过对2023年10月化债以来发布退出政府融资平台的公告进行梳理汇总，截止2024年6月6日共有98个地方国企发布退平台公告，主要有以下特征：

（1）公告均涉及不再承担政府融资职能的表述。其中有62家公告涉及“退出政府融资平台”的表述；有10家涉及“退出平台名单”表述，均来自重庆；有7家公告涉及“不再承担公益性项目融资职能”的表述，均来自江苏。

（2）涉及省份10个，与城投存量债占比格局一致，江苏省国企退出融资平台数量也是最多的，占比达56.12%，且其中有9.09%的平台是发债主体。河南省占比17.35%，其余省份占比较小。

（3）非发债企业占比高达89.80%，发债企业的存量债券规模也不大，同样与城投存量债占比格局一致，江苏地区的退平台发债主体较大，而其他地区存量债规模较小。

结合上述退平台名单中公开发债主体情况来看，10家发债企业均未声明自己为市场化经营主体，其中8家为wind认定的城投企业，在其中有公开材料的企业中，多数企业的资产构成、收入构成和利润构成仍与政府存在较强的关联性，依然可能被认定为城建类主体。由于各类名单的口径不一，上述退名单企业可能仍在其他名单内，并受相关政策管控，其债务新增依然受到严格限制。

2023年10月以来，先后有江苏、重庆等多地相继发布“不再承担政府融资职能”的公告，尤其是近期重庆在公告中提及“退出平台名单”。