公共数据授权运营：生成逻辑、实践图景与规范路径

摘　要：公共数据赋能数字经济社会发展有赖于社会化、市场化的数据利用方式革新。授权运营作为一种全新的公共数据利用方式，承载着高价值的数据利用与高品质的数据供给双重功能，为数据利用破局。目前，公共数据资源开发利用试点中有国有资本运营公司和特许经营两种运营方式，两者在授权、运营、监督、收益等方面有区别。授权运营实践存在主体制度内容含糊、运营行为规范存有疏漏、监管机制亟需完善、收益分配有待优化等问题。因此，借由其生成逻辑探寻规制路径，应坚持安全可控、公私合作、授权使用的基本原则；在具体内容上，应在主体制度、行为规范、监管机制、收益分配等方面因运营方式的不同体现差异化的规制路径。

关键词：公共数据；数据利用；数据运营平台；国有资本运营；特许经营

一、问题的提出

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）首次提到“开展政府数据授权运营试点”。同年12月，国务院连发二文：《“十四五”数字经济发展规划》（国发〔2021〕29号，以下简称《规划》）提出“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”；《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51号，以下简称《通知》）重申“探索开展政府数据授权运营”。随后，《上海市数据条例》《浙江省公共数据条例》《重庆市数据条例》等地方条例也相继出台，《北京市数字经济促进条例》《杭州市公共数据开放管理暂行办法》已进入征求意见阶段。这些地方立法规范中均提到建立公共数据授权运营机制。但细察已经生效的条文表述，要么规定抽象，没有涉及授权运营制度具体内容；要么设置引致条款，留待后续的法律文件细化。可见，现有的制度框架仍存在诸多亟待解决的问题。

当下，国外对公共数据利用呈现“许可型”的一致进路。应用最为广泛的是知识共享组织（Creative Commons）发布的CCO、署名许可（CC-BY）、署名-相同方式共享（CC-BY-SA）、署名-禁止演绎（CC-BY-ND）等类型，美国、挪威、加拿大、奥地利、意大利、希腊等国均采取此种方式。法国针对数据库专门提出的数据公用协议包括公共领域贡献与许可（public domain dedication and license, PD-DL）、共享署名许可（open data commons attribution license, ODC-By）、开放数据库许可（open database license, ODC-ODb L）。英国在开放政府许可（open government license, OGL）、非商业使用政府许可（non-commercial government license）的基础上创造性提出了收费许可（charged license）。[1]而授权运营是我国颇具特色的公共数据开发利用方式，起步晚、实践少，学界相关研究亦稍显滞缓，专门研究成果偏少。在中国知网（CNKI）数据库中，以主题=“授权运营”&“公共数据”，仅检索出5篇。相关研究主要体现在三个方面：一是对地方公共数据授权运营实践的推介，有四川成都[2]、贵州贵阳[3]等地的经验做法；二是对公共数据授权运营制度的整体性介绍，包括授权运营特点、属性及规制建议；[4]三是在探讨数据立法、数据权属、数据开放、数据利用等问题时对授权运营法律属性等方面有所涉及，在法律属性上，提出了国有私产运营[5]、自然资源特许经营[6]的观点。上述研究对于公共数据授权运营颇具理论与实践指导意义，然而也存在以下缺憾：一是对公共数据授权运营进行全面深入研究较少，大多浅尝辄止，论述分散；二是对公共数据授权运营理论与实践结合程度不够，存在对授权运营实践的系统研究不足、在理论架构中对实践做法回应不够等问题。

立法与实践的迫切需求与理论研究的相对滞后亟需重视对公共数据授权运营制度全面系统的研究。善治乃良法之治，以公共数据授权运营的生成逻辑为起点，指明公共数据授权运营是一种承载着具有高价值的数据利用和高品质的数据供给双重功能的全新数据利用方式，再提炼出实践中具有代表性和广泛性的国有资本运营公司与特许经营两种运营方式，比较差异、发现问题，并从基本原则和具体制度着手探索有益的规制路径，以期为公共数据赋能数字经济社会发展助力。

二、公共数据授权运营的生成逻辑

公共数据开放利用大致有三种方式：一是平台（网站）开放利用；二是协议开放利用；三是授权运营。随着公共数据从以开放为中心到以开放和利用为中心的转变，平台（网站）开放利用与协议开放利用都无法为市场主体提供高价值的数据开放和高品质的数据供给，为社会化、市场化的公共数据利用提供充足的制度供给，亟需引入一种新的制度来破局，授权运营制度应运而生。公共数据授权运营制度作为一种创新性的公共数据社会化、市场化利用方式，一方面，以公共数据运营平台为载体，确保高价值的数据利用风险可控；另一方面，给公共数据“提质”，为市场主体提供高品质的数据利用供给。

（一）初衷：开发利用公共数据

目前，法律政策文件中出现了政府数据、政务数据、公共服务数据等表述。政务数据在《数据安全法》中有规定，是指国家机关在履行法定职责过程中收集或产生的数据。《上海市数据条例》《浙江省公共数据条例》将公共数据定义为国家机关、依法授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电等公共服务运营单位（以下简称“公共管理和服务机构”）在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。可见，法律与地方性法规都是采取“主体+行为”的立法方式，并且政务数据和公共数据的行为模式具有同一性，都是指在依法履职过程中收集或产生的数据。政务数据与公共数据的区别是行为主体的不同。进言之，公共数据包含政务数据和公共服务数据，政府数据与政务数据在广义上内涵相近。本文所探讨的公共数据授权运营制度同时也适用于政府数据授权运营。

自2019年党的十九届四中全会提出“建设数字政府”，截至2021年10月，已有71.43%的省级行政区开通地方政府数据开放平台，省级和城市的地方政府数据开放平台累计上线达193个，比2020年增长35.92%，比2019年增长89.22%。[7]这些政府数据开放平台大多包含人口信息、法人注册信息、自然资源信息、地理空间信息和社会信用信息等基础数据库，并设有人社、教育、公安、民政等场景数据库。依据《中国地方政府数据开放报告》，在累计排名靠前的省份中，广东省2020年政务数据存储达到889.81TB[8]，贵州省则达到1387TB[9]。易言之，比之个人数据、企业数据，公共数据依托行政管理与公共服务职能，呈现来源广、体量大、门类多、增速快的显著特点，公共数据是数据开发和利用中的“富矿”。与此同时，数据技术和数据科学赋予了数字政府新的含义，使其并未止步于数据开放，而是延伸至数据开发和利用。这种公共数据开发利用以社会化、市场化为调整机制。《纲要》《规划》提出的社会化、市场化利用，则是强调行政主体能够利用群体的专长，利用数据进行生产实践，并为公众提供参与创造美好未来的新机会。《通知》提出的社会化、市场化利用，则是要发挥数据的要素作用，通过价格规律、供需关系以更高效、低成本地利用数据，从而不断满足人们生活发展的新需求。这无疑对优化数字政府服务、提升数字经济质量、促进数字社会发展具有积极而深远的意义。

（二）困局：公共数据利用在开放中失语

梳理现有数据立法规范，公共数据开放利用大致有三种方式：一是平台（网站）开放利用；二是协议开放利用；三是授权运营。平台（网站）开放利用是普遍意义上的免费、自由式的利用，公众只要进入公共管理和服务机构的数据平台或网站，下载数据即可进行加工。协议开放利用，是指具备数据利用能力的个人或组织向公共管理和服务机构提出申请获取限制开放或有条件开放的公共数据，经同意后实施数据加工。平台（网站）开放利用由于公开数据质量偏低和协议开放利用因开发利用主体有限共同导致公共数据开放与利用上的瓶颈，即无法调动更广泛的社会力量参与到公共数据开发利用中，出现了公共数据开放与利用之间的断层。中国信息通信研究院发布的《数字时代治理现代化研究报告（2021年）》显示，地方政府更多聚焦数据平台建设而非数据的利用，数据利用层的指数普遍偏低是各地方政府数据开放的共性。尽管数据开放网站或平台的访问量与日俱增，但访问行为不是数据利用，访问量也不能反映数据价值创造。造成这一问题的原因是复杂的，具体而言包括：一是科层级的行政体制使得行政主体难以像市场主体一样对市场需求保持灵敏的嗅觉和高效的回应；二是在持续、普惠地实行公共数据开放的过程中，高昂的数据维护费用日渐成为掣肘政府数据开放质量的重要因素；三是行政队伍中缺少数据技术的专业人员，行政主体难以凭一己之力完成数据开放与维护管理。但这些原因并未触及制度根本，更为深层次的原因是，在以开放为中心的数据开放利用体系中，将公共数据利用当成公共数据