第11章 人口政策

《人口原理概论》第11章 人口政策

一、人口政策的涵义
人口政策是国家调节和干预人口发展变动所采取的态度和措施的总和。人口政策有狭义和广义两种：狭义的人口政策是指涉及人口再生产的有关政策。如人口生育政策、人口数量政策、人口素质政策、人口婚姻政策、人口健康政策等。广义的人口政策是指除上述狭义的人口政策内容外，还包括劳动力再生产、人口移动和人口分布等方面的有关政策。如人口教育政策、人口就业政策、人口迁移政策、人口福利政策、以及人口住房政策、人口户藉政策、人口资源政策等等。
一个国家实行什么样的人口政策，是由这个国家生产力、生产关系和上层建筑的实际状况决定的。任何国家的政府，都自觉或不自觉地从人口与经济的现状出发，制定和实施一定的人口政策。有的国家实行公开的人口政策，即对本国人口实行公开的调节和干预，无论是鼓励人口增长还是控制人口增长，都是态度鲜明、积极主动的。也有的国家实行倾向性的人口政策，即依靠社会政策和措施来对人口发展施加间接影响，以达到对人口进行调节和干预的目的。人口政策是一个国家政策体系的重要组成部分，人口政策与社会政策和经济政策紧密相联。人口政策只有与社会政策和经济政策相一致，才能顺利实施，才能取得预期的效果。人口政策的实施内容包括：思想教育措施、行政命令措施、物质奖惩措施、法律规范措施、医疗技术措施等。
二、世界各国人口政策概况
从狭义人口政策来看，由于各国的具体国情不同，因此其人口政策也各有各的特点。这里，主要从人口出生政策、避孕政策、人工流产政策三方面加以概述。
（一）人口出生政策
据国际计划生育联合会《人民》杂志1982年第3期提供的资料，全世界145个国家中，对人口出生率的政策可分为五种不同的类型：
1、政府对人口出生率不干预的有66个国家。主要是美国、加拿大、巴西、阿富汗、澳大利亚、日本、新西兰、西德、意大利、英国、波兰、瑞典、瑞士、南斯拉夫、捷克斯拉伐克等。
2、政府主张降低人口出生率的有35个国家。主要是中国、印度、印度尼西亚、越南、泰国、菲律宾、巴基斯坦、南朝鲜、孟加拉国、墨西哥、南非、土耳奇等。
3、政府主张人口出生率保持现状的有24个国家。主要有苏联、匈牙利、爱尔兰、罗马尼亚、新加坡、沙特阿拉伯、马来西亚、卡塔尔、阿联酋、巴拿马、北朝鲜、科威特、马里、阿尔巴尼亚、比利时、芬兰等。
4、政府主张提高人口出生率的有19个国家。主要是智利、伊拉克、以色列、柬埔寨、老挝、蒙古、保加利亚、法国、东德、利比亚等。
5、政府对人口出生率主张不详的有1个国家。即伊朗。
（二）避孕措施政策
据上述资料，全世界145个国家中，对避孕的政策可分为六种不同的类型：
1、政府对避孕措施采取积极支持态度的有75个国家。主要是中国、印度、印度尼西亚、以色列、日本、南朝鲜、马来西亚、巴基斯坦、新西兰、美国、加拿大、古巴、澳大利亚、孟加拉、菲律宾、泰国、新加坡、苏联、越南、东德、西德、法国、波兰、匈牙利、保加利亚、捷克斯拉伐克、意大利、英国、南斯垃夫等。
2、政府对避孕措施采取一般支持态度的有26个国家。主要是西班牙、瑞士、比利时、沙特阿拉伯、
伊拉克、不丹、苏丹等。
3、政府对避孕措施感兴趣的有7个国家。他们是安哥拉、布隆迪、几内亚、喀麦隆、几内亚比绍、马达加斯加、布基纳法索。
4、政府对避孕措施采取不支持态度的有13个国家。主要有阿联酋、卡塔尔、阿曼、缅甸、科威特、阿根廷、刚果等。
5、政府对避孕措施采取限制态度的有11个国家。主要是柬埔寨、老挝、蒙古、阿尔巴尼亚、爱尔兰、罗马尼亚等。
6、政府对避孕措施态度不详的有3个国家。即伊朗、北朝鲜、吉布提。
（三）人工流产政策
据上述资料，全世界145个国家中，对人工流产的政策可分为五种不同的类型：
1、对人工流产采取不干预态度的国家。这一类大都是经济比较发达的国家，由于计划生育知识和各种避孕药具非常普及，政府便采取任其自流的态度，这些国家集中于欧洲和北美洲。
2、对人工流产采取积极支持态度的国家。这一类大都是经济不发达的发展中国家，集中在亚洲、非洲和拉丁美洲。这些国家出于控制人口增长的需要，人工流产比较自由，而且受到鼓励。
3、对人工流产采取禁止态度的国家。主要有两种情况：一种是传统宗教影响较深的国家，如爱尔兰、西班牙、葡萄牙等国，禁止人工流产。另一种是鼓励生育和增加人口政策的国家，如阿富汗、缅甸、沙特阿拉伯、阿根廷、秘鲁、乌拉圭等地广人稀经济落后的国家。
4、对人工流产采取某些限制的国家。这些国家也分两种类型：一类是出于促进人口增长的需要，规定三个孩子以下或是45岁以下的妇女不允许人工流产，而三个孩子以上或是45岁以上的妇女允许人工流产，这类国家主要是东欧一些国家。另一类是出于对育龄妇女健康的考虑，允许小月份做人工流产，而禁止在大月份做人工流产。如法国、比利时、奥地利、意大利等国就是如此。
5、对人工流产采取因地置宜态度的国家。这主要是美国、澳大利亚、加拿大这些新开发地区的国家。在这些国家中，各个州、各个地区对人工流产所采取的态度有明显的差异。如美国，有的州对人工流产采取限制或者禁止的态度，而加利福尼亚州和纽约则允许人工流产。澳大利亚和加拿大也属此种情况。
据美国疾病控制中心1983年人工流产监视所的估计，全世界每年要进行3000万次以上人工流产。并估计，在全世界人口总数中，允许人工流产的国家人口约占61%，禁止人工流产的国家人口约占20%，出于优生原因或妇女身体原因允许人工流产的国家人口约占19%。
三、美国、苏联、日本、印度的人口政策
（一）美国的人口政策
美国1984年人口出生率为15、7‰，人口死亡率为8、7‰，人口自然增长率为7‰，人口平均预期寿命74岁。美国政府对人口生育实行不干预政策。1968年，美国出现了一个人口零度增长委员会，主张美国尽可能地制止人口增长，使人口增长率下降为零。1970年尼克松总统提出设立美国人口增殖研究委员会，这个委员会在民众教育、性教育、幼儿和母亲保健、妇女地位、节育等方面，先后进行了深入研究，并提出大量建议，同年国会通过设立了一个人口增长与美国前景委员会。1973年，美国最高法院批准堕胎为合法行为。
美国人口政策的另一个重要内容是移民政策。1921年前，美国鼓励外国移民自由入境；1921年到现在，实行有一定选择的自由入境。在移民入境政策中，重视选择有文化和技术专长的移民入境。特别是第二次世界大战前后，美国推行“人才进口”政策，以优厚的待遇和良好的条件，吸引世界各国有名望有成就的科学技术专家移居美国，对美国经济和技术发展起到了巨大的促进作用，使之成为世界最发达的国家。澳大利亚和加拿大在人口政策上都与美国相似。
（二）苏联的人口政策
苏联1984年人口出生率为19、6‰，人口死亡率为10、8‰，人口自然增长率为8、8‰，人口平均预期寿命69岁。苏联政府一向实行鼓励生育增加人口的政策。具体的政策有：
1、一次性子女补助。规定从第三个孩子起，发给一次性子女补助20卢布；第四个孩子补助65卢布；第五个孩子补助85卢布；第六个孩子补助100卢布；第七个以上每个孩子补助250卢布。1974年起，对家庭平均每个成员收入不满50卢布的，补贴每个孩子12、5卢布。80年代后又规定，家庭人均收入在60卢布以下的给予婴儿一次性补助30卢布。
2、按月子女补助。规定从第四个孩子起，直到满5岁，每月固定补助4卢布。80年代后又规定，从第一个孩子起，就按月给予35卢布的补助，东部地区给予50卢布的补助。
3、优待孕妇产妇。80年代后规定，给孕妇产假18个月，工资照发。有不满周岁孩子的工作母亲，可享受不保留工资的休假。
4、减免所得税。凡职工家庭有4个以上需要抚养的子女，所得税均减30%。
5、退休优待。凡生育5个和5个以上子女的工作母亲，并把子女抚养到8岁以上，均享有提前5年退休的权利。
6、授予荣誉勋章。对生育10个以上子女的母亲，授予“母亲英雄”称号，颁发“母性光荣”勋章；生育5—9个子女的母亲，给予“母爱奖章”。
7、无子女纳税。规定对未婚男性和无子女夫妇，应徼纳相当于其工资6%的无子女税。
8、大造多生舆论。利用新闻、电视、电影、戏剧、刊物、座谈、讲演、讲课等多种形式，从心理上影响人们多生子女，加速人口增长。
但是，苏联的人口政策措施一直没有奏效。1960年以来人口出生率有下降的趋势：1960年为24、9‰，1970年为17、4‰，1979为18、2‰。这说明，苏联人口己进入低出生率、低死亡率、低自然增长率时代。欧洲各国大都属于此种类型。
（三）日本的人口政策
日本1984年人口出生率为12、5‰，人口死亡率为6、2‰，人口自然增长率为6、3‰，人口平均预期寿命77岁。日本的人口政策变迁史，大体经历五个阶段：
1、1870-1920年间，鼓励人口增殖阶段。这是日本资本主义上升时期，为了扩大再生产，增加社会劳动力，政府倾向于人口增殖。1870-1875年，年平均递增5‰；到1915-1920年，年平均递增11‰。
2、1921-1930年间，民间节育活动阶段。第一次世界大战后，日本经济从繁荣走向萧条，人口急增，生活水平下降。民间节育活动开始，但因政府不支持节育，这种节育活动没有延续多久便停止了。
3、1831-1945年间，鼓励人口增殖阶段。这个阶段，日本政府扩军备战，大力鼓励人口增殖，号召青年早婚早育，对独身者课以重税，舆论公开反对节育。
4、1846-1960年间，控制人口增长阶段。这个阶段，日本作为第二次世界大战战败国，经济衰落，人口过剩。政府开始支持民间机构的家庭生育计划服务活动，倾向于节制生育，控制人口增长。于1948年政府批准《优生保护法》，宣布人工流产和绝育为合法。1949年允许生产和销售避孕药具。1952年起，政府及卫生部门开展节育宣传活动和人口教育。1952年到1960年期间，厚生省每年用于家庭生育计划服务的费用，从6万美元增加到10万美元，有的年分超过20万美元。
5、1961-1973年间，避孕节育自愿阶段。这个阶段，由于经济的发展和人口控制，使人口过剩问题趋于缓和，政府开始强调自愿节育。据日本专家估计，1965年前后，在节育措施上，人工流产占70%，避孕占30%；而到1970年后，这个比例颠倒过来了，人工流产占30%，避孕占70%。
6、1973年至今，自觉控制人口阶段。1973年，日本人口问题审议会提出《日本人口动向》白皮书，向政府提出走静止人口道路的六项对策建议：（1）确定控制人口增长的方针政策；（2）提高人口素质；（3）加深政府对人口问题的认识；（4）加深一般国民对人口问题的认识；（5）搞好人口统计和人口调查；（6）加强国际间的人口合作。于是，一度冷落的家庭生育计划服务活动再度在全国开展起来。
（四）印度的人口政策
印度1985年人口出生率为31、5‰，人口死亡率为11、6‰，人口自然增长率为19、9‰，人口平均预期寿命55岁。印度自1951年以来一直采取控制人口增长的政策，历年来计划生育经费不断增加，印度第一个五年计划期间为计划生育拨款650万卢比，以后逐年增加，到第四个五年计划期间增加到31、5亿卢比。其具体政策有：
1、对计划生育者奖，对非计划生育者罚。1976年的《计划生育法》规定：对第二个以上孩子的夫妇不予提供贷款、工作、住房的方便；不予免费医疗；不得享受教育津贴；有三个以上孩子的夫妇必须绝育，否则处以罚款或监禁；实行计划生育的独生子女家庭可享受较好的住房优待；绝育最多的村庄给予饮水、灌溉和其他福利保健优待。
2、对计划生育工作者奖励。对执行计划生育比较好，成绩优良的工作人员予以奖励；对做了较多绝育手术的医生、护士和医务人员，颁发奖金和增加工资。
3、对晚生稀生的妇女予以奖励。
4、提高结婚法定年龄。把妇女结婚年龄从15岁提高到18岁，男子结婚年龄从18岁提高到21岁。
5、推广各种避孕方法。普及避孕知识，加强绝育手术的研究。
6、充分发挥各级政府和民间团体的作用。组织群众投入计划生育运动。
7、加强宣传教育工作。运用各种宣传工具和教育阵地，对全体公民进行计划生育的思想发动和政策教育。
巴基斯坦和孟加拉国，也是人口众多的国家，其人口政策与印度相似，都是积极推行控制人口增长的政策，并取得了一定成效。
四、我国的人口政策
我国的人口政策是：限制人口数量，提高人口素质，使人口增长同经济社会发展相适应。这一人口政策的制定，是马克思主义人口理论和中国具体人口实际相结合的产物，是我国的基本国策。目前，我
国人口政策的基本要求是：晚婚、晚育、少生、优生。
（一）鼓励晚婚
晚婚就是在法律规定的结婚最低年龄基础上，适当提高实际结婚的年龄。新婚姻法规定：“结婚年龄，男不得早于22周岁，女不得早于20周岁。”这是结婚的法定最低年龄。而提倡晚婚，则是在男22周岁、女20周岁之上再适当增加3岁，实行男25周岁结婚，女23周岁结婚。这里的法定最低年龄，并非意味着到了法定年龄的男女都必须结婚，而是说结婚年龄不得低于法定最低年龄。同样，提倡和鼓励晚婚，也决不是要用晚婚年龄代替法定年龄。
我国之所以提倡和鼓励晚婚，主要是由我国人口基数大和年龄构成轻的实际决定的。晚婚的作用就在于它能够适当延长我国人口生育周期。例如，将女青年由20岁结婚生育推迟到25岁结婚生育，那么，人口生育周期就可以从20年延长到25年。这样，在一个世纪的100年中，则可以从原来生育5代人，减少到生育4代人。在我国仅这一项，就可以少生1亿人口。由此可见，晚婚是利国利民的大事。
（二）鼓励晚育
晚育与晚婚有联系，又有区别。一般来说，晚婚者自然也能够晚育。然而，即使不是晚婚，如果婚后采取避孕措施，也可以做到晚育。当然，晚育也不是越晚越好，而是适当晚一点生育。由于每对夫妇的具体情况不同，晚育的时间也会有所不同。鼓励晚育，其积极后果是使两代人之间的年龄间隔拉长，使两代人同时生活在世的时间缩短。
（三）鼓励少生
少生是指一对夫妇一生中少生子女。我国关于一对夫妇生育子女的数量问题，曾经提过三个口号要求。最初提出“一个不少，两个正好，三个多了。”1978年提出“最好一个，最多两个。”1979年又提出“一对夫妇最好生一个。”这里的“最好”就是鼓励和提倡的意思。对于城市和乡村的独生子女家庭，给予独生子女补助费，并在入托、入学、医疗保健、住房等方面，都予以适当优先和照顾。另一方面，对农村某些特殊农户，根据政策允许生二胎；对少数民族，一般可允许生二胎，个别的也可以生三胎。
（四）鼓励优生
优生是要求生育身心健康的子女。如果说少生是关系人口数量减少的重要措施的话，那么优生就是
关系人口质量提高的重要措施。优生包括两个相互联系的方面：一是促进人的体力和智力，改进人口的遗传素质，这叫正优生；二是预防有遗传缺陷的人口出生或降低遗传病的发病率，把人的不良遗传素质切断，不让它传到下一代，这叫负优生。为了保证优生，必须采取下列措施：（1）禁止直系血亲和近亲结婚，禁止医学上认为不应当结婚的疾病患者结婚，以免贻害后代。（2）开展遗传咨询工作。（3）对孕妇进行产前诊断，禁止患遗传病婴儿出生。（4）做好孕妇围产期的保健工作。

（此专著出版于1990、9、25 黑龙江人民出版社，主编王振岳、聂鸣、石永利。获佳木斯市委党校优秀科研成果一等奖，获佳木斯市优秀科研成果二等奖，获黑龙江省党干校系统优秀科研成果三等奖，获中国人口学会优秀科研成果佳作奖，获佳木斯市委宣传部市文联市社联市图书馆优秀科研成果奖。）

 

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