城市轨道交通建设流程

截至目前，国家发改委批复了44个城市（包含温州市域铁路）的轨道交通建设规划，规划总里程约8600公里，目前在建的里程超过3000公里。

国家发改委批复的44个城市中包括：北京、上海、天津和重庆4个直辖市；深圳、厦门、宁波、青岛、大连5个计划单列市；大部分的省会城市；苏州、东莞、佛山、无锡、常州、徐州、南通、芜湖、洛阳、包头等经济、人口规模较大的城市，徐州、南通、芜湖、绍兴、洛阳这些传统意义上的三线城市也已经入列。

据不完全统计，截至2020年，中国超过100万人口的城市将达到200个。随着城市化发展，经济水平的提高，会有越来越多的城市加入到轨道交通建设行列。

随着城市轨道交通建设速度的加快，轨道交通从业人员也越来越多，作为从业者有必要系统地了解城市轨道交通建设流程。虽然涉及这些方面的文章较多，但内容笼统而分散，缺乏实际指导意义。为了让从业人员对建设流程有一个系统认识，下面将从项目阶段、政策法规、流程、政府部门职能等方方面面进行详细介绍。

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工作阶段

城市轨道交通项目一般分为决策（前期工作）、设计、施工、验收、试运营、正式运营这六个阶段，其中验收和试运营是相互穿插进行的。

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主要政策法规

下发单位	名称
国务院	《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003] 81号）
国家发改委	国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知（发改基础[2015]49号）
	国家发展改革委 住房城乡建设部关于优化完善城市轨道交通建设规划审批程序的通知（发改基础[2015]2506号）
住建部	住房城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知（建城[2014]169号）
	建标104-2008 《城市轨道交通工程项目建设标准》
	城市轨道交通建设工程验收管理暂行办法（建质[2014]42号）
	GB/T 30013-2013  城市轨道交通试运营基本条件
环保部	《中华人民共和国环境保护法》
	《关于做好城市轨道交通项目环境影响评价工作的通知》（环办[2014]117号）
国务院	《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）
国家发改委	《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)
财政部	《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）
	《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》（财预〔2014〕351号）

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成果文件及报建流程

3.1 成果文件

城市轨道交通报建过程中，报建流程复杂、周期长，尤其是线网规划、建设规划和可行性研究这三个阶段，这三个阶段报建涉及到的成果文件繁多，如下图所示。

注：非必备专题报告是否编制要看具体情况，如果线路下穿文物，一般需要编制文物保护专题报告；场地地震安全评价报告需要根据车站客流规模、跨度（高架区间）来确定是否需要编制；而地质灾害危险性评估报告是否编制与项目所在区域有关。

3.2 报批流程

城市轨道交通可行性研究报告的报批流程与其它工程项目差别不大，不再赘述，就重点介绍下线网规划和建设规划的报批流程吧。

（1）线网规划

《城市轨道交通线网规划》作为《城市轨道交通近期建设规划》的编制和审批依据，应提前开展编制工作，根据《住房城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知》（建城[2014]169号）：

 1）在城市总体规划编制时，应统筹研究发展城市轨道交通的必要性，确需发展的，应同步编制线网规划，做好相互协调与衔接。已有线网规划的城市，在修改或修编城市总体规划时，要开展线网规划实施评估，对线网规划实施情况进行总结，研究是否需要修改或修编线网规划，如有需要，应以线网规划实施评估为基础，与城市总体规划同步修改或修编线网规划。

2）线网规划编制（或者修改、修编）完成后，应当组织技术审查。直辖市的线网规划由我部组织进行技术审查；其他城市的线网规划，由省、自治区住房城乡建设厅组织进行技术审查。发展城市轨道交通的城市，线网规划技术审查意见，是我部对其城市总体规划进行审查的基础条件之一。

3）经技术审查后，线网规划明确的城市轨道交通发展目标、功能定位、线网布局、车辆基地等设施用地控制要求等应纳入城市总体规划，并与城市总体规划一并审批。线网规划经批准后，具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照城市总体规划的修改程序进行。

（2）建设规划

轨道交通作为大型基础设施投资项目，在建设前需要编制《城市轨道交通近期建设规划》，是审批级别最高（国务院）、审批层次最多（市、省、部委、国务院）和审批部门最多（发改、住建、环保）的项目之一。其编制审批流程如下：

需要注意的是：

1）住建部要求，近期建设规划线路，应纳入城市总体规划中的远期线网，并与城市市总体规划远期用地相一致。

2）根据发改基础[2015]2506号文，建设规划在上报国家发改委之前，应由省发改委会同省住建厅进行初审。

3）环评报告上报环保部之前，建设规划需取得省发改委和省住建厅的一致初审意见，环保部才受理环评报告。

4）环评得到国家环保部批复后，国家发改委才受理建设规划申报。

5）第一轮建设规划，仍由国家发改委审查后，上报国务院审批；非第一轮建设规划，由国家发改委审批，报国务院备案。

6）最快报批时限为1年，一般1~2年。

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政府职能与分工

轨道交通作为城市重大工程，在《城市轨道交通近期建设规划》准备报批过程中除了需要指定或者成立专门的部门负责外，还需要全市各部门、区的大力协同参与。

（1）各阶段主要参与部门

#	工作阶段	协调对象
1	建设规划启动会，协调收集资料	市级发改、规划、国土、交通、财政、环保、维稳、文保等职能部门
2	建设方案确定	市政府听取方案汇报
3	组织维稳评估的群众调查、座谈	各区相关管理部门、街道；市级发改、规划、国土、交通、财政、环保、维稳、文保等职能部门
4	组织环评调查、公示	各区相关管理部门、街道；市级规划、国土、环保、文保等职能部门；公众媒体
5	政府出资承诺、资本金比例	市政府、市财政局
6	银行贷款承诺	相关意向银行
7	相关职能部门出具建设规划意见	市级发改、规划、国土、交通、财政、环保、维稳、文保等职能部门
8	组织建设规划部门通气会	市级发改、规划、国土、交通、财政、环保、维稳、文保等职能部门以及相关区县

（2）市级各部门职责

职能部门	主管事宜
市政府	协调市级各部门大力支持建设规划报审工作 市主管领导出席国家部委组织的审查会
发改委	出具对建设规划的意 向省发改委上报建设规划见
规划局	提供《城市总体规划》、《城市综合交通规划》、《城市轨道交通线网规划》等上报支撑性文件 将轨道交通线网方案纳入最新的《城市总体规划》 组织审批《轨道交通用地控制规划》，将成果纳入城市规划管理体系 在审查会上，组织汇报城市总体规划、综合交通规划，并解释规划问题
财政局	落实资金筹措方案，解释有关财政数据 出具资本金承诺函
国土局	负责对轨道近期建设项目的用地进行合规性审核并出具相关文件
环保局	向省环保厅上报环评影响报告 负责对建设规划在环保方面的合规性进行审核，并出具相关文件
文物局	负责对建设规划在文物方面的合规性进行审核，并出具相关文件
园林局	负责对建设规划在园林绿地方面的合规性进行审核，并出具相关文件

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温馨提示

根据国家相关政策要求：轨道交通项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%，占城市维护建设财政资金比例不超过30%。

虽然《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号）:城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。但一定要“量力而行，有序发展”哦。