[转载]公共数据授权运营实践普遍难点梳理

公共数据涉及面广、体量大、潜在运营价值大。如前文《全国十七个数据入表和资产化案例深度解析》所述，其中十七个案例中，涉及到公共数据的有四例，另外还有两例涉及交通数据，也算是公共数据的范畴。

近年来，公共数据授权运营作为新型公共数据价值化渠道，为数据的开发利用增值，正逐渐成为主流。

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公共数据授权运营是我国在推进数据流通和要素价值释放中的一种创新模式。当前，在相关政策的指引下，尽管各地方、各行业及领域纷纷探索公共数据授权运营，在政策、市场、平台及应用等方面取得了一定的积极进展。但是，由于缺少统一的制度设计、地方和行业间实践基础差异较大、可参考经验较少等，各地区、各行业虽跃跃欲试，大多数仍处于谨慎观望阶段。核心的顾虑和实践难点聚焦在以下几方面。

（一）授权程序规范需实现

公共数据授权运营的最大亮点在于“授权”，核心思路是将公共数据的运营职能赋予企业，由企业代替政府和公共部门进行公共数据的开发利用，实现要素价值释放的最大化。其中，如何通过“授权”将公共数据持有者与运营者之间的角色与职责进行明确定义与合理划分是关键。针对这一话题，可以具体拆分成四个环节进行讨论，即谁来授权、授什么权、授权给谁和如何授权。

首先是授权方如何确定。如果直观判断，授权方自然是掌握公共数据资源的主体，即政府和公共部门。从行业实践来看，授权方多为中央层面的垂直监管部门，授权主体相对明确；但对于地方实践来说，各地对于公共数据进行统筹管理的模式和进展各不相同，具体由哪一级政府、哪一个部门负责授权仍是疑问。

其次是授权的内容如何理解和确定。“数据二十条”提出了数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权的产权分置思路。数据资源持有权自然有提供数据资源的政府和公共部门行使，可以赋予运营主体的就包含数据加工使用权和数据产品经营权。从已有实践来看，这两部分权利往往是相互关联的，多数情况是运营主体结合场景需求，开发相应数据产品后对外提供，这一过程中，就包含对于数据进行处理、分析（对应数据加工使用权），形成产品并变现（对应数据产品经营权）。另外，也有一些案例中，授权运营的对象并非针对“公共数据”，而是统一的授权运营平台，例如《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》提出“建设公共数据授权运营平台”， 杭州数据交易所获得运营此平台的授权，其他主体可以通过该平台进行公共数据的加工使用和产品经营。

再其次是被授权的主体如何选择。从基本条件来看，企业的经营能力、信用状况、市场影响力、安全与合规保障水平均是筛选运营主体的门槛。此外，数据的产生和应用均存在一定的场景依赖性，这就对运营主体的数据素养提出了要求。承担数据产品经营职责的运营主体则需要充分了解不同行业和场景下的数据应用需求与现状，这往往要建立在运营主体对于相应行业也具有深刻业务理解力的基础之上。

最后是“授权”如何执行。这是保障授权机制规范性的最后一环。大多数授权以政府与企业间签订协议的形式进行约定的，协议的内容至少包含授权期限、授权内容、责任义务、收益分配等要求。其中“授权期限”部分还需要约定授权到期后的退出机制，“责任义务”部分则需要尽可能明确政府（授权主体）与运营主体之间的行为边界。

（二）运营流程可信需保障

公共数据授权运营的核心主题在于“运营”，即被授权主体对于数据供给与应用需求的挖掘与匹配。考虑到公共数据的重要性、安全性及其相关应用的正、负外部性，需要建立覆盖全流程的运营规则体系。这里主要可分为数据资源获取、数据加工使用和数据产品经营三个环节。

首先是数据资源获取环节，所有可用于授权运营的公共数据资源均需经过审核确认。目前，多数实践选择“一场景一申请一审批”的数据提供模式，但是多数审批通过取决于“场景”的价值性，而对于场景价值性的判断标准和决策者往往没有共识性的客观标准。

其次是数据加工使用环节，所有的数据分析处理操作均应满足运营协议的约定和数据安全保护要求，包含但不限于原始数据不得泄露和不当使用等。一方面，可通过加密、数据沙箱、隐私计算、数据访问控制等技术手段限定数据加工使用的方式和结果形态；另一方面，还需对数据加工使用产生的公共数据产品进行合规审核。

最后是数据产品经营环节，如何确保公共数据产品被合理合规应用仍是一大难点。多数运营主体也会通过协议等方式与应用方约定数据产品的用途，但是，只要数据产品离开运营主体控制的技术安全环境，这类的数据应用是无法被直接监测和监管的。例如，若应用方未经允许，将获取到的数据集合类产品转手给其他企业并从中获利，必将造成数据供给者的数据价值稀释，并可能引发严峻的数据安全事件。

因此，在上述环节均需针对性的建立业务流程规范。政府和公共部门需对公共数据授权运营行为进行日常的监督管理，确保相关授权运营严格遵守流程规范。

（三）供需充分对接需促进

可以看到，公共数据应用大量集中在公共服务治理以及金融借贷、核保等少数典型场景中，因此，公共数据授权运营的核心难点在于充分挖掘潜在应用场景，促进供需对接。

从供给角度来看，多数公共部门存在实际能汇聚、掌握的数据资源体量不足，或受限于自身发展水平和重视程度不足，或受限于地方与行业间的协同难度较大。从需求角度看，公共数据的存储、管理等标准大多与政务服务的形态和特点绑定，而非以需方的应用需求作为标准。因此面对多元化的应用需求，如不进行定向清洗、整理和深度加工，标准化的公共数据资源难以直接激发需方的应用需求。

在此基础上，一旦运营主体专业能力和产业经验不足，将难以在需求端与供给端之间建立良好的对接渠道，最终无的放矢。核心的解决思路还是要以需求为牵引，深挖数据应用。一方面，需要选择热点行业和领域，推进政企数据融合开发；另一方面，需要强化运营主体的数据应用挖掘与供需撮合能力。

（四）价值收益分配应合理

目前，由于公共数据授权运营尚未广泛开展，其收益分配问题还未形成可复制推广的成熟经验，但又是各相关方最关注的核心议题。公共数据授权运营的收益，来源不只是数据本身的价值，更多在于对数据进行加工而产生的价值。因此，提供原始数据的各委办局、汇聚数据资源并实施授权运营管理的数据主管单位、参与并完成数据加工使用和产品经营的运营主体均具备获取收益的权利。

特别是，数据提供单位和主管单位均可获得贡献反哺，这也是更多公共部门愿意将数据资源提供给更多社会需求方的动力来源。对于政府侧如何合规处理这些激励，《福建省加快推进数据要素市场化改革实施方案》等地方文件中提出了一定的处理思路。那么，各参与主体具体如何确定并分配收益呢？基本思路仍是按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜。具体的分配方式，在当前实践中多为“一事一议”，按约定的某一比例在各参与主体间进行收益分配。短时间内，普适性的分配方法和指引或许很难确定。我们认为，只要遵循“肯定数据资源的基础贡献、鼓励数据加工和运营的劳动价值”，可先允许市场进行自主探索，结合实践经验的检验与修正，再进行统一规范的引导和监督。

与收益分配问题相伴随，关于“公共数据产品如何合理定价”的讨论也始终火热，多数观点认为公共数据产品需要在政府指导的范围内合理进行市场化的价格波动。需要承认的是，数据产品能创造的价值是后验且个性化的，与使用数据的场景、方法均有较大关联，因此，基于成本的、前置性的参考定价并不能完全反映数据产品的价值。但是，站在“数据财政”的风口，如不加引导和规范，完全放任公共数据授权运营过程中的自由定价，难免会引发冒进，存在资源垄断和权力寻租导致牺牲公共利益的风险。

（五）政企数据融合需强化

开展公共数据授权运营的目标不仅仅在于推进公共数据自身的应用，更在于要以场景需求为导向，推进政企数据融合开发。首先是由企事业单位因履行公共管理职责或提供公共服务而收集、产生的数据，例如供水、供电、供气、通信、交通等等行业数据，与公共数据同样具有体量大、类目多、高价值、高敏感的特性，具有一定的公共属性，对提升公共治理与公共服务水平和促进产业发展都有着重要意义。其次，是来自各类国央企、大型互联网平台企业的业务及经营数据，因为与国民生活高度相关，与公共数据融合开发利用的潜在价值巨大，可通过数据产品或服务的提供，实现对产业、经济的赋能。此外，还有大量企事业单位对公共数据有明确的应用需求。基于公共数据授权运营，引入具备技术能力与市场洞察的专业机构参与公共数据的开发利用，可在政企数据资源之间搭建沟通对接的桥梁，有利于充分实现跨行业、跨领域或跨地区的融合，最大化释放数据要素价值，促进数据要素市场的培育。

然而，当前公共数据授权运营仍处于初级发展阶段，对公共数据资源的整合、治理、开发、应用还面临挑战，推进公共数据与社会数据的融合应用仍任重而道远。由于政企数据处于不同的管理体系与管理机制之下，不论是国家层面还是行业层面均缺乏统一的管理标准和规范，难以有效贯通，影响数据的整体性。与此同时，由于数据治理的总体水平尚在发展中，数据整体质量与利用价值相对有限，未能完全发挥数据作用。并且，政企数据融合的安全保障也需要进一步升级。从本质而言，当前各省、市、区（县）等地方分别探索公共数据授权运营实际上也是一种分割，但由于缺乏明确的激励机制目前难以实现整合应用，还需要通过政策或举措实现有效的促进。

尽管面临困难和挑战，政企数据融合开发也已经起步，形成了一系列应用成果，例如结合人群监控数据与运营商实时位置数据的智慧安防应用、结合跨域交通数据与货运信息数据的物流管理应用、结合集采数据与集采协议数据的供应链金融应用等等。面向政企数据要素流通，应推进解决各类问题，在安全、合规、规范等方面不断完善，提升数据开发利用水平，以充分释放数据价值，培育新增长点，发展壮大数字经济，促进经济高质量发展。

相关内容节选自中国信通院云计算与大数据研究所《公共数据授权运营发展洞察（2023年）》。

报告介绍及全文下载链接如下：

中国信通院发布《公共数据授权运营发展洞察（2023年）》