张维迎《博弈与社会》威胁与承诺（4）宪政与民主

有限政府

动态博弈理论对我们理解民主与法治具有重要的意义。

自人类进入文明时代以来，政府就是社会博弈重要的参与人。任何社会要有效运行，都需要赋予政府一些自由裁量权。但如果政府的自由裁量权太大，政府官员为所欲为，不仅老百姓的权利得不到保证，而且政府本身也会受到损害。这是因为，政府与老百姓之间是一种博弈关系，再专制的制度下，老百姓也有一些天然的选择空间（奴隶也有办法偷懒，如出工不出力，出力不出活）。如果老百姓不相信政府，政府的政策就很难达到目的。

让我们以主权债务为例说明这一点。

政府的支出主要依赖于两项收入：税收和公债。税收是强制性的，即便如此，横征暴敛也会导致老百姓减少生产性活动、隐瞒财富，使得实际税收减少，严重的情况下老百姓甚至揭竿而起，推翻政府。与税收不同，公债是自愿的（强制性公债等同于税收）。政府发行公债的能力依赖于老百姓的认购意愿。

主权债务博弈的基本结构是：政府首先决定是否发行公债及发行多少，老百姓决定是否购买；债务到期时，政府决定是按照当初的合同偿还债务，还是赖账；如果政府赖账，老百姓（债权人）决定如何惩罚政府。一般来说，政府只有在预期赖账后受到的惩罚不小于偿还债务的支出时，才会选择偿还，而债权人只有在预期政府有足够高的概率偿还的情况下，才愿意购买公债。

政府可发行的最大公债是多少呢？如果我们用D表示最大公债，r表示公债的利息率，P表示政府违约时受到的惩罚，那么，政府履约的条件是：D（1+r）≤P。如果这个条件不满足，政府就可能选择赖账；预期到政府会赖账，债权人就不会选择认购。因此，政府可发行的最大公债为：D≤P/（1+r）。

这意味着，政府在违约时受到的惩罚P越大，可发行的公债反倒越多。P的大小取决于许多因素，但最重要的是老百姓约束政府的能力。如果政府的权力不受限制，违约时债权人毫无办法，政府发行公债的能力就非常小。反过来，如果政府是有限政府，政府只能在法治的范围内行事，则其发行公债的能力就很大。这是为什么现实中民主政府比专制政府具有更大融资能力的重要原因。

下图刻画的是1620年至1790年间英国国债总规模的变化。在1688年之前，英国的国债规模徘徊在200万英镑左右，但1688年之后国债规模迅速增长，1697年即达到1670万英镑，1720年达到5400万英镑，1790年为24400万英镑，100年间增长了120多倍。国债的增长提高了政府的财政能力，对1688年之后英国在数次欧洲战争中的胜利起到了举足轻重的作用，因为战争的能力很大程度上是由其财政能力决定的。

为什么英国的国债规模在1688年之后能迅速增长？

最关键的因素是光荣革命将英国的政体由君主专制转变为君主立宪制，由无限政府变成有限政府，从而大大提高了国王违约时面临的惩罚（North and Weingast,1989）。光荣革命前的君主专制政体下，尽管英国国王的行为也在一定程度上受到议会的约束，但国王可以随意单方面修改借款条款，拖延甚至拒绝支付，或者利用外国商人瓦解本国债权人之间的联盟，所以债权人非常不愿意向政府贷款。光荣革命使英国的政治和经济制度发生了重要变化，私有产权得到更有效的保护，决定国债的权力转到议会，议会主要由潜在的大债权人组成，他们可以推翻国王；英格兰银行统一协调债权的行动，通过优先权的规定限制了政府“离间”债权人的可能。因为对违约的惩罚变大了，政府举债的能力提高了。

更一般地讲，宪政和法治可以理解为政府对老百姓做的承诺：政府依法行事，接受老百姓的监督；政府不仅保护个人的基本权利不受其他人的侵犯，而且要把尊重这些权利作为对政府行为的限制。在宪政体制下，政府更受到老百姓的信任，所以政府的力量反倒更强大。人治的政府看起来强大，其实很脆弱——至少从长期看是这样，因为它得不到老百姓的真正信任。这一点在当今的国际竞争中表现得更为明显。

法律有民法和刑法之分。民法奉行的原则是“民不告，官不纠”，而刑法实行的是公诉制度，也就是说，由国家机关对犯罪行为提出起诉。为什么有些事情适用于民法，而另一些事情适用于刑法？一个重要的原因是承诺的价值（张维迎，2003）。诸如杀人放火这样的行为应该受到严厉的惩罚，但如果由当事人之间谈判解决，罪犯就可能得不到应有的惩罚。比如说，富有的罪犯更愿意私了，而贫穷的受害人也更可能接受金钱的补偿。或者，在受害人已经死亡的情况下，原告甚至不会出现。刑法作为一种承诺，对潜在的犯罪行为具有更大威慑力。

民主作为一种承诺

如同宪政一样，民主也可以理解为一种承诺。民主制度包括多个维度。这里，我们集中讨论民主制度最核心的东西：选举制度。我们将民主制度定义为全民定期投票选举政治领导人的一种制度安排。在非民主制度下，政治权力掌握在少数人组成的特权阶级手中，获得统治权的方式或者是继承，或者是暴力革命。在民主制度下，政治权力是多数人通过投票赋予的，并且受到严格的法律约束，这些法律本身也是得到多数人认可的。由于这个原因，民主制度倾向于照顾普通大众的利益，而非民主制度更倾向于维护少数特权阶层的利益。自然，普通大众比特权精英更愿意选择民主制度。

当然，我们必须承认，非民主的政府有时也会关心普通人的利益。任何社会，普通老百姓最关心的是自己的生活、安全、自由。历史上，有些开明君主“爱民如子”，在为人民谋幸福方面做得甚至好于民主制度。但无论如何，在非民主制度下，“为人民服务”是一个不可信的许诺。只有在民主制度下，“为人民服务”才可能是一个可信的承诺。

当今世界的民主国家都是从非民主国家演变而来的。这种演变是如何发生的？为什么处于被统治地位的多数人不满足于开明君主，而要选择民主制度？为什么统治阶级会接受民主？下面，我们简要介绍一下Acemoglu和Robinson（2006）的民主化理论。

设想我们现在生活在一个非民主的社会，这个社会由处于统治地位的少数人和处于被统治地位的多数人组成，前者拥有特权，相对富有；后者缺少基本的政治权力，相对贫穷。这两类人都不仅关心今天，也关心明天。假定由于某种原因，被统治者现在拥有一些事实上的政治权力，这种事实上的政治权力迫使统治者做出让步，如制定一些改善民生的经济政策，给予被统治者更多的自由和生活保障，从而使得他们的幸福指数得以提高。在非民主的社会这种情况之所以出现，是因为被统治者人数众多，他们可以发出抱怨，可以消极抵抗，也可以制造群体性事件，甚至以革命的方式威胁社会的稳定和统治者的利益，这是统治者绝对不能忽视的。但是，被统治者的这种政治权力只是暂时的，是事实上的而非法律上的。他们今天得到的福利和自由是统治者的“恩赐”。给予的可以拿走，没有任何制度性的力量可以阻止统治者明天实行相反的政策，从而使他们陷入更悲惨的境地。事实上，这种情况在过去经常发生。认识到这一点，他们就会要求将事实上的政治权力转化成制度化的政治权利，将暂时性的权力变成永久性的权利。他们不仅希望今天有面包、房子和自由，也希望明天仍然有面包、房子和自由。这个目的只有在他们有权利选举政治领导人的情况下才能达到。这就产生了对民主的需求。

当然，政治制度的改变并不会只是因为老百姓的要求就自然发生。转向民主意味着政治权力向多数人的扩展，意味着统治精英的特权的消失，这是统治者总是想方设法阻止的事情。面临被统治阶级的强大的政治压力时，统治者通常的做法是给被统治者今天想要的东西，平息他们的怨气。如果老百姓仍然不满足，统治者也许会进一步宣布明天会继续这样的“亲民”政策。但这种许诺是不可信的，一旦政治压力消失，统治者会故伎重演。当老百姓不能被这些空头许诺说服时，他们就可能起来革命，推翻政权。这当然是统治者最不愿意看到的。为了阻止革命的发生，统治者就必须做出一个可信的承诺。为此就必须改变政治权力的结构，将政治权力交到老百姓手中。这就是民主制度的建立。这样，民主就作为一种保护公民长远利益的承诺而出现了。

这个模型尽管简单，但大致上可以解释包括英国在内的许多国家的民主化过程。英国的民主化开始于14世纪初议会的建立。议会最初只是贵族与国王协商税收和讨论公共政策的一个论坛，只是在1688年的光荣革命之后，议会才定期开会。但公民权受到严格限制，由贵族和大主教组成的上院起主导作用，下院由平民代表组成，其议员原则上由选举产生，但直到19世纪中期之前，选举只是个形式，由大地主或贵族提名的候选人很少受到挑战，因为投票是公开的，大部分投票人并不敢违背提名人的意愿。

英国迈向民主的第一个重要的步骤是1832年通过的《第一改革法案》（the First Reform Act），废除了旧的选举制度中的许多不公平规定，建立了基于统一的财产和收入标准的投票权制度，将总选民人数由原来的不到50万扩大到80多万（占全体成年男性人口的14.5%）。这个改革法案正是在面临大众对现存政治体制日益增长的不满的情况下通过的。1832年前，英国爆发了持续的暴乱和群体性事件（如著名的卢德运动）。历史学家一致认为，1832年改革法案的动机是为了避免大的社会动荡。

正因为如此，这个改革法案只是政府的策略性让步，并没有建立大众民主。改革后，绝大多数英国人仍然没有选举权，贵族和大地主仍然可以操纵选举，选举中的腐败和恐吓现象非常严重。

1832年的改革显然不能满足大众对民主的要求。1838年，工人群众就发起了改革议会的“宪章运动”，提出男性普选权、废除选举权的财产限制、实行议员薪酬制（议员不拿薪酬的情况下低收入者就当不起议员）等要求。宪章运动一直持续到1848年，虽然没有成功，但对之后的改革产生了重要影响。

随着改革的压力越来越大，1867年，议会终于通过了《第二改革法案》，将选民人数从136万扩大到248万，从而使得工人大众成为城市选区的主体。这一新的改革法案是多种因素作用的结果，其中最重要的是严重的经济萧条增加了暴乱的威胁，以及1864年“全国改革联盟”（the National Reform Union）的成立和1865年“改革联合会”（the Reform League）的成立，使得政府认识到改革已是刻不容缓，不改革将是死路一条。

1884年通过的《第三改革法案》将原来只适用于城市选区的投票规则同样扩大到乡村选区，使得选民人数增加了一倍。从此之后，大约60%的成年男性有了普选权。导致这一法案出台的背后因素仍然是社会动乱的威胁。

第一次世界大战之后，英国政府于1918年通过了《人民代表法案》（the Representation of the People Act），将投票权扩大到所有年满21岁的男性和年满30岁的女性纳税人（或配偶是纳税人）。这一法案是在大战期间协商的，在一定程度上反映了政府调动工人参战和生产积极性的需要，也可能部分受到俄国十月革命的影响。1928年，妇女获得了与男性同等的选举权。

纵观英国民主化的历史，尽管有些其他的因素也在起作用，但社会动乱的威胁是英国建立民主制度的主要驱动力。也正因为如此，英国的民主化是一个渐进的过程，每一次的让步只是满足当时的“威胁者”的要求——如1832年的时候，只要“买通”中产阶级就可以换得和平，所以投票权只扩大到中产阶级；待新的威胁者出现后，再做进一步的让步，直到全面普选权的实现。

当然，并不是所有非民主社会的政府都像英国政府那样识时务并能与时俱进。有些非民主社会的政府习惯于用武力镇压的方式应对老百姓的民主化要求，或者一开始得过且过，敷衍了事，最后实在没有办法时，才开始改革（如清朝政府），但往往为时已晚，等待他们的只能是革命。