水库工程运行管理标准体系建设探索

引言

我国已建水库工程8万多座，从规划到建设阶段积累了丰富的经验，形成了较完备的工程建设管理全链条的管理标准体系。但工程建成转入运行阶段后，管理工作的依据、管理要素、过程管控、信息化、评价考核等诸多方面尚不成熟系统，“重建轻管”问题突出，给当前的水库工程运行管理带来纷扰，也造成目前运行管理标准体系建设实践的“百花齐放”。本文是在调研研究的基础上，吸收好的经验、摒弃它们的缺点，试图构建一个精炼、高效的管理标准体系架构，为规范水库工程的运行管理工作“添砖加瓦”。

1 现状

1981年，水利部出台《水库管理通则》，明确了管理单位的任务和职责、检查观测、养护修理、调度运用、科学实验和技术革新、经营管理、安全保卫、奖励与惩罚等，同时明确大、中型水库管理工作要依具体实际制定相应的管理办法。1988年，水利电力部出台《水电站大坝安全检查施行细则》，明确了日常检查、年度详查、定期检查和特别检查的组织、程序和要求。

2010年至今，水利部陆续修订颁行了《降水量观测规范》《水文测量规范》《水文自动测报系统技术规范》《水库调度规程编制导则》《洪水调度方案编制导则》《混凝土坝养护修理规程》《土石坝养护修理规程》《混凝土坝安全监测技术规范》《土石坝安全监测技术规范》《水工建筑物强震动安全监测技术规范》《水库诱发地震监测技术规范》《水利水电工程安全监测系统运行管理规范》《水工金属结构防腐蚀规范》《水工钢闸门和启闭机安全运行规程》《水环境监测规范》《水利信息系统运行维护规范》《水利网络安全保护技术规范》等涉及水文、水库调度、水工建筑物及设备设施安全、水环境、信息化等具体事务（项）的管理或技术规范。

可以看出，在计划经济时代颁行的《水库工程管理通则》，在社会大发展大变革的今天仍没有修订，不能不说是一件非常遗憾的事。可以看出，一直在修修补补各个“豆腐块”的内容，却对提纲挈领的《通则》疏忽了。没有做好顶层设计，以至于《巡视检查》这项具体的工作，很多规范都有涉及，但和《水电站大坝安全检查施行细则》相比，既不系统，改进也不足。

从2016年开始，不少地方先于水利部陆续颁行了地方提纲挈领的如《浙江省大中型水库运行管理规程》（后修订为浙江省<大中型水库管理规程>）《福建省大中型水库运行管理规程》山东省《水库工程运行规范》。在具体的工程养护方面，宁波市、广州市出台了自己的《水利工程维修养护管理办法》，以弥补目前养护规范方面“好像都很重视、都有表述，但又有些模糊，不便操作”的现象。

2 总体设想

水库工程运行管理要依据什么理念来构建呢？让人最先想到的是ISO9000系列质量体系，它引入了最核心的“顾客焦点、领导作用、全员参与、过程观点、循证决策、关系管理、持续改进”等“七项原则”以及隐含在其中无处不在的系统观念，采取最通俗的“写我所做的，做我所写的”方法，通过构建和运行“计划、实施、检查、改进”的PDCA循环，持续改进提升组织（单位、机构等）绩效。这些理念、原则、方法，无论是什么组织，都能用得上！它是这个世界最普遍适用的管理学界的世界观和方法论。

也鉴于此，2016年水利系统颁发了《水利单位管理体系 要求》（SL/Z 503），这就是我们建立体系要追求的目标。同时，我们的标准体系建设既是对工程管理行为的规范（主要的），也是对单位管理行为的规范，两者之间紧密相连也不可分割。自然我们的标准体系建设也要执行《企业标准体系要求》（GB/T 15496-2017）。

这样我们设想的技术线路是，以水利部《关于推进水利工程标准化管理的指导意见》为依据，以ISO9000系列质量管理理念、原则为统领，对标水利工程运行标准、安全生产标准，厘清事项，规范程序，明确要求，落实责任，加强监管，构建横向到边，纵向到底，多体系、多目标一体建设一体运行的工程管理标准体系，全面推进工程运行管理规范化、标准化、信息化，为工程持续高效运行和公司高质量发展奠定基础。

3 体系架构

标准体系文件是由不同管理侧重点和管理层级的各类“固化”的标准文本组成，不同类型或层级的文件需要规范的对象、事项、程序、职责、监督考核等管理点的内涵和范围应清晰明了。

借鉴ISO质量体系由“手册、程序文件、作业文件”组成的三层架构，并结合企业标准体系由“管理标准、技术标准、工作标准”组成的要求，我们的管理标准体系规划为三层架构：顶层为管理手册，中间层为两个标准（管理标准、技术标准），底层为工作标准。手册管总，管理标准管支撑保障，技术标准管重点技术事项，工作标准管节点。简称为“1-2-1”框架（或“121”框架），即：管理手册—管理标准+技术标准—工作标准。

管理手册为标准体系的纲领性文件。它主要阐述公司的宗旨、方针、理念、文化等总体性、原则性要求。包括：管理理念、方针、文化、管理范围（对象、事务）、工程管理体系架构、工作规则等全局性的文件。

管理标准主要协调管理事项，主要界定为公司各职能管理方面的标准文件，为工程管理起支持保障作用。包括：经营类、财务类、人事类、综合办公类、生产运营类（技术、进度、质量、安全、安保、职业健康等）、应急体系等。

技术标准主要协调技术事项，涵盖工程运行管理、供水管理、水库管理等技术工作过程和结果中遵守的技术依据和控制指标，涉及工程和水库工程的巡查、观测、养护、修理、调度、设备操作、雨水情测报、水质监测、环水保、鱼类增殖放流等。

工作标准是管理标准和技术标准的融合、细化。包括：岗位标准、管理细则、设备操作规程、作业指导书等。

标准体系构建兼顾改良和创新。管理标准以改良为主，以公司现有办法、制度为基础构建。技术标准以现行最核心的国家标准、行业标准为基础，针对工程具体情况加以转化、充实形成。工作标准是指导、规范岗位作业或事项现场作业的标准，标准内容涵盖工作任务、工作依据、工作要求、工作程序、工作责任分解、工作记录、工作报告等。

4 建设方法

管理标准体系的构建按照“理清管理事项、规范管理程序、明确管理要求、严格落实责任、建立激励考核、科学评价改进”六个步骤进行，即标准体系建设六步法。

4.1 理清管理事项

理清管理事项是实现标准化管理的前提，只有确定工程的管理事项，才能合理安排工作，才能确保各项管理工作有条不紊地开展。

4.2 规范管理程序

程序是规范工程管理的基础，合理得当的管理程序，可以提高管理的效率，取得好的管理成效。

对已梳理出的事项进行分解，按逻辑关系以及时间上的先后顺序进行有序搭接、勾连。做到事项分解合理，步骤、流程清晰。

4.3 明确管理要求

明确管理要求有利于把握工程管理目标，有助于定期检查完成目标的进展情况，确保工程管理工作有章可循，有据可依。针对已制定的管理流程（或程序），按照规程规范或有关技术要求确定各阶段或各环节的工作要求，包括上下序的对接、本序的操作技术指标、工艺要求、记录要求、报告要求等。

4.4 严格落实责任

根据管理事项的操作程序及管理要求，按照“因事定岗”原则，对每个岗位进行科学、合理的工作量测算，合理设置岗位，制订“事项—岗位—人员”对应表，内容应覆盖工程管理的全部事项，做到事项到岗、责任到人。

4.5 建立激励考核

在标准化建设中，建立健全职工奖惩激励制度，建立业务突出职工奖惩激励办法，形成“有岗、有责、有考核、有奖惩”的长效机制，具体岗位人员工作完成情况应与收入、年终评比、职务（职称）晋升、考核评优等挂钩。

4.6 科学评价改进

为保证工程管理标准体系持续有效运行，建立健全各层级的监督、检查、考核评价办法，明确考核标准、监督措施、结果运用等。组织开展对法规标准适应性，管理、技术、工作标准适宜性进行评审，根据工程管理评价结果，不断改进工程运行管理工作。

六步工作法将在部门（机构）层面、岗位（事项）层面推进标准化建设工作。

在部门（机构）层面：第一步是将公司职责任务梳理清楚，分解到部门或各二级机构；第二步是部门（机构）事项清单化，理清其中的工作程序和逻辑关系，理清委托事项中甲、乙方的管理、监督、协调机制；第三步是明确事项链条中各部门（机构）的要求，主要是明确事项所要执行的技术标准或设计要求；第四步是落实部门（机构）责任，尤其是委托事项中甲、乙方的责任、义务；第五步是对各部门（机构）进行检查考核；第六步是从管理角度对前述步骤检视、改进提升。在此层面将形成“管理手册、管理标准、技术标准”。

在具体岗位或事项层面：第一步是厘清事项，将事项分解成二级、三级事项直至单元；第二步是建立二级（或三级、单元）事项的逻辑关系（若有），建立流程图；第三步是明确二级（或三级、单元）事项的工作要求；第四步是与岗位人员匹配，落实责任、；第五步是建立检查考核奖惩机制，奖优罚劣；第六步是检视、提升。在此层面将补充完善技术标准，形成“岗位标准、管理细则、设备操作规程、作业指导书”。

5 考核要素

为保证管理标准体系的系统性，使其中的事项、要素充分融合，有机统一，提升管理的效率和水平，在管理标准体系建设过程中，同步将《水利工程管理单位安全生产标准化评审标准》中8个一级项目、28个二级项目、126个三级项目和《大中型水库工程标准化管理评价标准》中五大类、31个项目、118项具体要求合并同类项，利用ISO高阶架构，融合归并为“组织环境、领导作用、策划、支持、实施、绩效评价、改进”等7个一级要素，注册登记、工程划界等64个二级要素，257条三级管理要求。由此制定了工程管理标准体系的考核要素清单：

（1）组织环境：注册登记、工程划界、法规标准识别

（2）领导作用：文化建设、党建和精神文明建设、管理体制、安全管理体系、全员参与

（3）策划：目标、规章制度、操作规程、标准化工作手册、安全风险管理、重大危险源辨识和管理、安全生产预测预警、信息化建设、自动化监测预警、网络安全管理、职业健康

（4）支持：经费保障、安全生产投入、教育培训管理、人员安全教育培训、岗位达标、文档管理

（5）实施：安全鉴定、工程范围管理、雨水情测报、巡视检查、工程观测、调度运行、防洪度汛、维修养护、特种设备管理、“设施设备安装、验收、拆除及报废”、安全保卫、现场作业管理、交通安全管理、消防安全管理、物资管理、岗位达标、相关方管理、隐患排查治理、应急管理、事故处置

（6）绩效评价：工程面貌与环境、泄水建筑物、输（引）水建筑物、土工建筑物、圬工建筑物（砌体）、混凝土建筑物、机（厂）房、“雨水情、安全监测、其他辅助设施”、金属结构、电气设备、水力机械及辅助设备、操控自动化、备用电源、安全设施管理效果、标识标牌、信息化实施效果、工程效益、安全管理评价

（7）改进：管理评审、持续改进

6 实施安排

项目启动时间以公司成立标准化建设领导小组为标志，计划用2年半完成标准化建设全部项目内容。各阶段具体工作计划如下。

6.1 第一阶段：规划构架（6个月）

本阶段建设内容是工程管理标准体系构架，通过对公司内设部门和岗位情况、工程管理现状调研，科学合理诊断公司管理现状。在此基础上，编制工程管理标准体系建设要素清单，规划构架标准体系的组成，初步拟定提出工程管理标准体系文件清单，编制《工程管理标准体系建设初始状态评估报告》及《工程管理标准体系建设实施方案》。

6.2 第二阶段：基础保障（6个月）

本阶段建设内容是按照梳理的关键事项全链条建设工程管理标准体系，并在其中穿插完成公司安全生产标准化达标建设，完成后以便为工程的运行管理提供规范化的基础性的运行保障。

6.3 第三阶段：拓展完善（6个月）

本阶段的建设内容是：前一阶段标准体系试运行、安全生产标准化的自评申报、在前一阶段完善纵向事项管理的基础上，重点在横向上进一步对设备、设施、场所环境等全方位的拓展完善。

6.4 第四阶段：运行申报（12个月）

经过前面三个阶段，标准体系已初步建成，本阶段工作内容为体系文件全面宣贯投入运行，随后开展体系的达标申报有关工作，上半年通过委级评审达标，下半年通过部级的评审达标。

形成的方案报告（不含管理标准、技术标准、工作标准体系中的总结报告）成果主要有：

《工程管理标准体系建设初始状态评估报告》；

《工程管理标准体系建设实施方案》；

《工程管理标准体系文件（即1-2-1）》；

《工程安全生产标准化自评报告》（含支撑材料）；

《工程管理标准体系建设检查报告》；

《工程管理标准体系试运行报告》；

《工程管理标准体系评审报告》；

《工程管理标准体系建设评估报告》。