基于国土“三调”成果的自然资源开发利用和保护的综合研究

1 前言

国土“三调”是国家部署的一项重大的国情国力调查，是全面查清国土资源的重要手段，是国土资源信息社会化服务和国土资源管理工作的需要，是协调优化城镇空间、农业空间、生态空间等国土空间用途管制，促进规划“一张图”的基础支撑。

本文通过比较第二次全国土地调查（以下简称“二调”）成果，分析各类国土资源的流向，基于“三调”成果，研究自然资源开发利用和保护，有利于统筹谋划做好“十四五”时期生态保护和自然资源利用工作，为科学制定制定合理的自然资源开发利用和保护的政策，实现国民经济的协调发展。

2 研究区概况

研究区位于浙江省东北部，是长三角重要城市之一。地理位置优越，地势低平，以平原为主，大致呈东南向西北倾斜。交通发达，域内河流水系纵横交错，素有“江南水乡”之称。

3 国土“三调”成果对各类自然资源管理的影响

“三调”是在“二调”的成果基础上，全面细化和完善全国土地利用基础数据，直接掌握翔实准确的国土利用现状和国土资源变化情况，进一步完善土地调查、监测和统计制度，实现成果信息化管理与共享，满足生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、宏观调控、自然资源管理体制改革和统一确权登记、国土空间用途管制等各项工作的需要。

“三调”成果已作为编制各级国土空间规划、建设“一张图”信息平台以及实施国土空间用途管制的底图底数，其基础地位十分重要。

 3.1耕地资源

  3.1.1耕地面积变化分析

通过对比分析“三调”与“二调”成果，研究区内十年间耕地耕地既有流入，也有流出，但是流出面积远远大于流入面积。

耕地流入主要原因有二方面：

一是土地开发整理和全域土地综合整治新增耕地。

二是地类界线调整，“二调”数据库中，高速公路、国道等交通运输用地范围偏大，将一部分临时堆土等也列入交通用地，“三调”严格按照影像边界进行了调整，经外业核实，依据现状和审批资料，对图斑边界进行了修正，增加了一定的耕地面积。

耕地流出主要原因有三方面：

一是调查规则变化。三调按照国家三调办土地利用现状调查精神，二调为耕地的，实际未种植粮食等作物，属非粮化的，按实际种植情况调查，并备注工程恢复或即可恢复。（1）农业结构调整。农业结构发生重大改变，从吃得饱到吃得好逐渐变化，原耕地种植水稻、豆类等粮食作物，现可能种植果树、桑树、药材以及苗圃等，部分开挖进行养殖业，实现多元化种植；（2）水域及水利设施占用耕地，如河道拓宽工程占用耕地、原耕地范围内挖塘养殖等等。

二是建设占用耕地。包括历年合法建设占用和违法建设占用耕地。

三是历年新建设施农用地占用耕地。

综上所述，耕地减少的原因主要是农业结构调整和国土绿化。“二调”以后10年的地类转换中，既有耕地流向林地、园地的情况，也有林地、园地流向耕地的情况，结果是，耕地净流向林地和园地致使耕地面积大幅减少。耕地流向园地等农用地中，有的破坏了耕作层，有的没有破坏，“三调”专门对此进行了调查标注，查清了即可恢复为耕地的农用地，可以通过工程措施恢复为耕地的农用地，如果需要，这部分农用地可通过相应措施恢复为耕地。

  3.1.2耕地资源保护与管理

以三调成果为基础,比对二调、变更调查、垦造耕地等成果，结合国土空间规划，用地管理信息等数据，开展耕地空间分布、变化和趋势分析，探究耕地变化的驱动因素。为研究区内耕地占补平衡、土地整治项目实施等工作提供精准有效的数据支撑，为科学制定耕地保护政策和空间规划提供决策依据。

在耕地后备资源分析方面，通过排摸耕地后备资源数据、建立耕地后备资源技术评价体系、建立耕地后备资源开发计划等，摸清可垦造耕地、建设用地复垦（工矿用地、宅基地）、旱改水地块等各类后备资源类型、面积、分布等详细情况，从数量、类型、分布、立地条件、开发适宜性、开发时序等方面进行评价，探明耕地后备资源开发潜力。

 3.2林业资源

  3.2.1林地面积变化分析

研究区林地面积总体呈上升的趋势。林地增加主要有以下原因：

一是农业结构调整，因经济效益，原农用地范围内耕地、园地等改种林木，三调时按实际土地利用现状调查，也是调查规则变化的原因，导致林地面积增加；

二是建设用地拆除复垦为林地；三是公路、河流两侧新增防护林带，导致林地面积增加；四是少量的未利用地被利用种植林木导致林地面积增加。

  3.2.2林业资源管理

为进一步推进国家森林城市创建，营造全民关注、支持森林城市建设的良好氛围，研究区近几年一直在努力创建森林城市，森林城市创建极大地促进了林业资源增长。一方面有保护林业资源的现实重要性，为了到达国家“创森”指标，必须保证一定的林地保有量；另一方面，林业资源的过渡增长，有可能导致国土资源的紧张，不利于节约集约土地。

在林业资源分析方面，基于国土“三调”成果的林业资源分析与研判，深层次把握林业资源的发展趋势，为科学、合理地制定林业资源的开发利用与保护提供坚实的基础数据支撑。

 3.3湿地资源

  3.3.1湿地面积变化分析

研究区是典型的南方平原城市，地形并不复杂，域内湿地仅有沿海滩涂和内陆滩涂。

10年间，由于零米线的调整，沿海滩涂缓慢增加。内陆滩涂却减少明显，主要是人工利用。

与”二调“不同的是，“三调”将“湿地”调整为与耕地、园地、林地、草地、水域等并列的一级地类, 是基于生态文明建设需要，考虑到湿地的生态功能与林地、草地、水域等有很大不同。

  3.3.2湿地资源开发利用与保护

湿地与森林、海洋并称全球三大生态系统，其中湿地是价值最高的生态系统。湿地的作用主要有：一是为生物提供水资源，保护生物多样性；二是调节气候，美化环境，具有重要的生态功能；三是涵养水源，调蓄洪水，并净化水中污染物质。

但是随着人类对资源和环境的过度开发利用，天然湿地的数量不断减少，质量在逐渐下降，湿地的生态系统的功能和效益得不到有效发挥，抵御自然灾害的能力也明显降低。因此，有效开发利用和保护湿地资源十分有必要。一方面，要杜绝人类对湿地资源的无限掠夺，有效保护现有的湿地资源；另一方面在湿地保护规划的前提下，有效开发利用湿地资源，为生态环境保护作出贡献。

在湿地资源方面，基于国土“三调”和湿地专项调查成果,结合国土空间规划、自然保护区、生态红线等数据，开展研究区湿地资源分析，为科学、合理编制湿地保护规划提供决策依据。

 3.4水资源

无论“二调”还是“三调”，都是基于地表水资源的土地调查。以河流水面、湖泊水面、水库水面及坑塘水面为四大主要水资源分析对比。湖泊水面和水库水面变化较小，河流水面因为河道拓宽工程有所增加，坑塘水面则因为农业结构调整而增加迅猛。

在水资源方面，基于国土“三调”和水资源专项调查数据，结合研究区水域保护政策，采取综合分析的方法，为水资源保护和利用提供决策依据。

4.建设用地分析

“二调”后10年，建设用地稳步增加。从“三调”结果看，建设用地的增加与经济社会发展的用地需求总体相适应。另外，研究区经济发达，近六年来全市常住人口平均每年递增约10万人，人多地少的现状和现代化建设的进程决定了土地供需矛盾还将持续相当长的时间，实现高质量发展，必须坚持最严格的节约用地制度，全面提升用地效率。

在建设用地分析方面，将“二调”到“三调”近十年来的建设用地变化情况进行梳理，重点对建设用地规模及城乡建设用地规模、居住用地、工业用地等情况进行纵向比对分析，同时与国际、国内同等城市进行横向比对分析，找出在土地开发强度、土地利用效率、人均住宅面积、工业集聚程度等方面的规律和差距，结合国土空间规划编制，合理确定新增建设用地规模，严格规划管控，城镇建设必须严格限定在城镇开发边界之内，合理划定城镇开发边界。着力推动城乡存量建设用地开发利用，完善政府引导市场参与的城镇低效用地再开发政策体系，全面提升各类园区集约用地水平。科学编制村庄规划，推动全域土地综合整治，盘活农村存量土地。同时调整完善产业、基础设施、公共服务领域建设用地使用标准。加强项目生成阶段节约用地审查，建设项目可研报告要对节约集约用地情况做出专章分析，新上项目用地节约集约化程度应努力达到国内同行业先进水平。为政府科学决策提供依据。

5.结束语

长期以来，自然资源实行多头管理，自然资源调查监测工作分头组织，导致调查监测在对象、范围、内容等方面存在重复、交叉和调查结果相互矛盾的情况，不利于将山水林田湖草作为一个生命共同体进行系统管理和治理。

机构改革后的市自然资源和规划局，秉承了“山水林田湖草是一个生命共同体”的大生态思想，突出了践行“绿水青山就是金山银山”的“两山”发展理念，坚持“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针，将土地、矿产、森林、水等自然资源纳入统一的管理体系，实现国土空间管制与自然资源配置的有效衔接，有利于解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠、部门职责交叉重复等问题，为构建上下一致、政令畅通、执行有力、运行高效的自然资源管理工作机制提供了坚强保障。

国土“三调”工作的开展为形成一套完整的自然资源管理基础数据提供了坚实的基础，形成基础底图的工作重点是解决三调数据工作分类和空间位置上与各类自然资源数据的差异和矛盾。

下一步，应加强“三调”成果与规划的衔接应用,开展基于“三调”成果的规划应用专项工作,包括涵盖自然资源管理和评价、城市体检、国土空间布局等的规划编制政策与实施管理机制。同时,更是基于国土“三调”,开展建立自然资源的动态监测体系，为自然资源开发利用和保护提供坚实的数据支撑。

自然资源的开发利用和保护是动态平衡的，二者相辅相成、相互影响。既要合理的开发利用好有限的国土资源，为社会的经济发展提供必要的保障，又要从制度上加强对重点自然资源（如耕地、湿地等）的保护。