四讲应急预案编制工作

1、讲“三制”与预案的关系，以及建立、健全“三制”对编制预案的促进意义。

        “一案三制”是国家在应急管理建设工作过程中总结、整理的指导性纲要。如果说“体制”、“法制”、“机制”是应急管理工作的三驾马车，那么“预案”则是舆图，是前进的指向标。

        预案编制工作，地方政府应严格贯彻、遵循部委与省厅在“体制”、“法制”、“机制”三个方面的建设思想，建立、健全地方政府应急管理局的机构及其职能；建立、健全地方政府应急管理局适用的法律制度；建立、健全地方政府应急管理局处置、协调机制。只有基于完善、符合地方政府特色的体制、法制与机制而编制的应急预案，才能够保障事前应急准备、事中应急处置、事后恢复重建等工作的职责明确、合法合规、沟通协调与通畅。

 

2、讲“危机”与预案的关系，以及明确“危机”概念对编制预案的促进意义。

1. 从“危机”概念进行说明：“危机”，是由一类、或多类危机因子形成对人类本体、人类生产活动所产生的有形及无形资产产生影响的不可控的行为。从应急管理工作角度讲，“危机”是编制预案的“因”，编制预案是处置危机的“果”。预案编制工作，地方政府应结合国际、国内以及当地实际，明确“危机”概念，树立“危机”意识，保证预案编制工作的顺利进行。
2. 从“危机种类”进行说明：“危机种类”是对“危机”的一种划分，从人为角度可分为：人为因素危机、非人为因素危机以及综合因素危机三类；从社会性定义可分为：自然灾害、生产安全事故灾难、公共卫生突发事件以及公共安全事件四类。“危机种类”是定义总体、专项预案的前提。预案编制工作，地方政府应结合国际、国内以及当地实际，充分考量、分析本地的“危机种类”概念与定义，从而对预案在方向和边界上的编制工作进行技术性规定。
3. 从“危机级别”进行说明：“危机级别”是对“危机”的一种划分，按国际、国内惯例可分为：一级、二级、三级与四级。“危机级别”是针对不同等级的危机进而编制相对应的应急预案的前提。预案编制工作，地方政府应结合国际、国内以及当地实际，充分考量、分析本地的“危机级别”等概念与定义，从而对预案在层次与高度上的编制工作进行技术性规定。
4. 从“危机阶段”、“危机应对阶段”进行说明：“危机阶段”是对“危机”的一种划分，根据危机模型不同，目前多分为：（一）事前、事中、事后；（二）潜伏、爆发、消退等不同阶段。“危机应对阶段”是对“危机阶段”处置工作的一种划分，根据危机处置模型不同，目前多分为：（一）减灾、准备、响应、恢复；（二）预测、准备、响应、恢复、重建；（三）预测、准备、响应、处置、恢复、重建等多个阶段。“危机阶段”、“危机应对阶段”是定义预案内处置流程的前提。预案编制工作，地方政府应结合国际、国内以及当地实际，充分考量、分析已有的“危机阶段”与“危机应对阶段”等概念与定义，从而对预案在深度上的编制工作进行技术性规定。

 

3、讲“应急管理”与预案的关系，以及建立、健全“应急管理”体系对编制预案的促进意义。

“应急管理”是所有涉及应急相关工作的统称，根据“危机应对阶段”可分为：“应急监测”、“应急资源保障”、“应急响应”、“应急指挥”、“应急救援”、“应急处置”等多个概念点。应急预案从发起到编制，演练与执行、再到修订修正等，都与应急管理工作中的各环节相辅相成。详细解释说明如下：

1. 从“应急监测”进行说明：“应急监测”是应急管理工作过程中的前置工作，应急管理局可以通过多种手段与技术对“危机”在潜伏阶段进行观测与监测，对“危机”在爆发与消退阶段进行分析与预警，从而提高应急响应速度、正确制定与启动应急预案、保障应急处置工作顺利展开。预案编制工作，地方政府应结合国际、国内以及当地实际，充分考量、分析已有的“应急检测预警机制”的建设水平，从而对预案在应急响应与检测等方面进行技术性规定。
2. 从“应急资源保障”进行说明：“应急资源保障”分为准备与使用两个主要环节，盘点与监管则会横向穿插于这两个环节。应急资源保障包括救援力量保障（政府性救援力量、社会性救援力量、志愿性救援力量、专家库等）、应急金融保障（财政预算、专项资金、银行金融、保险等）、应急物资保障（基本生活保障物资、应急装备及配套物资、工程材料与机械加工设备、社会性捐赠物资、众储协议等），即人、财、物三大方向。“应急资源保障”机制是预案能够执行下去的基石，是应急响应与救援处置工作的根本，是恢复与重建的基础。预案编制工作，地方政府应结合国际、国内以及当地实际，充分考量、分析已有的“应急资源保障”机制的建设水平，从而对预案在应急响应与恢复重建及保障措施等方面进行技术性规定。
3. 从“应急指挥”进行说明：“应急指挥”属于战时状态下，应急管理局响应“危机”事件，从政府性层面在后方为前方的救援工作提供包括应急资源调度、应急态势协调处置等方面坚实支撑的工作，是预案的启动者，以及执行的监管者。预案编制工作，地方政府应结合国际、国内以及当地实际，充分考量、分析已有的“应急指挥协调”机制的建设水平，从而对预案在应急响应与指挥协调等方面进行技术性规定。
4. 从“应急救援”进行说明：在“指挥-响应-救援”三级机制中“应急救援”处在整个“危机”事件处置过程中的最前方，“应急救援”在“危机”事件现场的救援工作应具有主导性和自主判断性，同时保持高度的执行力，从而在保障“危机”现场的救援工作高效、紧张进行同时，实时获悉并执行后方的指令。预案编制工作，地方政府应结合国际、国内以及当地实际，充分考量、分析已有的“应急救援处置”机制的建设水平，从而对预案在应急响应等方面进行技术性规定。

 

4、讲“应急科普”与预案的关系，以及建立、健全“应急科普机制”对编制预案的促进意义。

1. 从“应急案例”进行说明：“应急案例”是“危机”事件结束后，根据实际需要将此次事件列入政府案例库，可以对政府应急管理工作在多方面提供警示性的作用。“应急案例”是政府已编制的预案能够根据地方实际需要进行修订修正的基础。预案编制工作，地方政府应结合国际、国内以及当地实际，充分考量、分析已有的“应急案例”机制的建设水平，从而对预案在应急响应等方面进行技术性规定。
2. 从“应急科普”进行说明：“应急科普”是“危机”事件结束后，为避免下次同类型灾害事故产生同样或更大的影响与损失，而由政府和社会企业等多方发起，为大众进行“应急科普”的工作。“应急科普”工作是避免或减少“危机”事件的发生、降低其对生命财产等损失，提高政府应急救援与处置能力、提升政府工作形象的必要性工作。预案编制工作，地方政府应结合国际、国内以及当地实际，充分考量、分析已有的“应急科普工作”的建设水平，从而对预案在应急响应等方面进行技术性规定。