【“大资管”时代下之银行理财监管的前世今生】

2018年7月20日，银保监会官网公告，就《商业银行理财业务监督管理办法（征求意见稿）》（以下称“征求意见稿”）公开征求意见。这是自4月28日，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下称“指导意见”）正式颁布后，历经近3个月，银保监会再次出手，关于银行资管业务的另一只靴子终于落地。

应该说，《指导意见》的出台，对于资管市场、资管业务的监管都具有划时代意义，4月28日那一天就自然成为了新老划断的分水岭。在老的监管方式下，银行、信托、证券、基金、期货、保险的类似资管的业务，各有其规范体系，实行分业监管；在新的监管方式下，还原这些业务的本质，都统一定性为“资产管理业务”，全部适用《指导意见》的相关规定，《指导意见》成为了规范资管业务的根本性法律文件，监管部门再依据《指导意见》制定配套实施细则，最后形成新的资管业务规范体系。所以，业内群众也把《指导意见》叫做“大资管新规”。

在此背景下，《征求意见稿》的出台也是顺理成章，并且，可以预料到，不仅是银行资管业务，信托、证券、基金、期货、保险资管业务的配套实施细则也会陆续浮出水面，再次去扰动本已不平静的资管市场的脉搏。

俗话说的好，“要想了解一个人，不仅看到现在的模样，还要了解其前半生”。进入“大资管”时代，我们有必要来一次时光旅行，梳理资管业务的监管历史，以史为鉴，找到监管规律，把控监管脉络。

本次先梳理银行理财业务的监管，以后根据规范出台节奏，逐步梳理信托、证券、基金、期货、保险资管业务的监管。

一、初露锋芒

2004年2月，光大银行上海分行发行了内地第一只外币理财产品“阳光理财A计划”。同年7月，又发行了第一只人民币理财产品“阳光理财B计划”。从此，内地商业银行理财业务破冰，也宣告了内地商业银行正式启动了海外早已成熟的资产管理业务，与国际接轨又进了一步。

几乎于此同时，2005年9月，原银监会颁布了《商业银行个人理财业务管理暂行办法》，监管层面也跟进破冰。

内容要点：

（1）首次明确了商业银行个人理财业务的分类，划分为理财顾问服务和综合理财服务。

PS:综合理财服务后来蓬勃发展，也就是我们现在说的理财业务。

（2）首次给出了综合理财服务的开展方式，是向特定目标客户群销售理财计划。并将理财计划根据收益方式，划分为保证收益理财计划和非保证收益理财计划，后者又可分为保本和非保本。

PS:最初规范设计，是允许银行发行保收益和保本的理财产品，这可能是考虑银行理财业务刚刚起步，还需要培养市场，逐步获得客户群的信任和认可。谁也没想到，该规定被银行发挥利用，通过创新业务运作模式，在多年后，为“影子银行”的形成挖了坑、埋了雷。

（3）允许银行向客户收取费用，而且收费标准和收费方式可以自由约定。

PS:这条规定和上一条规定共同促成了银行可以借助理财业务高息吸收存款，再高息放贷，轻松赚取利差收益，最终导致“影子银行”的形成。

（4）对银行理财业务实行审批制和报告制度，建立了事前监管。

（5）建立了对银行理财业务的业务人员进行资质管理。

二、“银信合作”诞生

起初，理财资金一般投向银行间的高等级债券和票据，该类资产风险低、收益率稳定。

但是，这些资产的收益率毕竟还是有限，为了获得更高的理财收益，银行群众的智慧果然是无穷的，就开始打信贷资产的主意，但受到政策限制，理财资金不能直接放贷。

正所谓“有钱能使鬼推磨”，银行群众脑洞大开，想到了信托贷款。于是，一手用固定收益吸引客户群购买理财产品，募集资金，另一手用理财资产购买信托计划，然后通过信托放贷，获取贷款利息。“银信合作”的模式就此诞生了，“非标”也同时问世。

理财业务如此发展，实质是规避了之前的政策法规，将表内资产成功出表，潜在的风险是巨大的。于是，监管部门再也坐不住了，终于出了手，而且是一记组合拳。在2010年前后，连发了10个管理规范，业内称为银信合作“十道金文”。

因内容庞杂，在这里，我们暂只将主要规范文件的主要内容进行梳理。

第一道，2008年12月，原银监会颁布《银行与信托公司业务合作指引》。

内容要点：

（1）确立了“银信理财合作”的法律概念。

PS:可以看出，当时的监管部门是允许银信理财合作的，只是要符合相关规定，在合法合规的框架下进行操作。

（2）要求信托公司勤勉尽责，独立处理信托事务，银行不得干预。

PS:虽然允许银信合作，但是信托并非仅是通道，信托公司需要履行受托人的管理职责。

（3）要求信托公司只能收取信托报酬，除此外，不得从信托财产中获得其他收益。

PS:如果信托公司也可以分取投资收益，银行收益就会减少，银信合作也没有存在的必要了。

第二道：2009年7月，原银监会颁布《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》。

内容要点：

（1）要求银行对理财资产合理进行资产配置，分散投资风险。

PS:这就是我们常说的全部鸡蛋不能放到一个篮子里，要分散投资。类似于现在规范中的投资集中度管理，只是当时还没有提出明确的投资比例。

（2）要求银行对客户分类，提供的理财产品须与其风险承受能力相匹配。

PS:在成熟的市场中，市场参与者是能够分辨并自由选择想要购买的产品，但考虑到资管市场的投资者尚未具备充分识别风险的能力，所以需要主动保护投资者。这条规定一直延用到现在，发展成为了“投资者适当性管理制度”。

（3）要求银行对客户履行信息披露义务，确定了信息披露内容。

PS:信息披露制度对于投资者保护起到了很大作用，如缺失信息披露，投资者的投资资金会处于失控状态。信息披露制度一直延用到现在，而且要求越来越严格，根据不同类别的资管产品细化了相应的披露义务。

（4）要求投资固定收益类金融产品的公开评级应在投资级以上；要求投资银行信贷资产符合一定的规定；要求投资信托贷款符合一定的规定；要求投资集合资金信托计划符合一定的规定。

PS:理财产品组合信托计划后，借助于信托通道可以做各种投资，突然变得无所不能。监管部门也注意到了这点，开始对理财产品的投资标的资产进行各种限制。这种管理方式也延用到现在，发展为“穿透式监管原则”，即向上穿透到实际投资人，向下穿透到投资标的资产。

（5）强调商业银行违反规定，要追究发售行高级管理层、理财业务管理部分以及相关风险管理部门、内部审计部门负责人的相关责任。

PS:强化监管，要求问责到发售行的相关负责人的个人责任。

第三道：2009年12月，原银监会颁布《关于规范信贷资产转让及信贷资产类理财业务有关事项的通知》。

内容要点：

（1）信贷资产类理财业务，信贷资产的转让，必须真实转让，不得回购、即期买断加远期回购等。

PS:出售后以固定费用回购本质上属于融资行为，这里是禁止将信贷资产转让作为融资工具。

（2）信贷资产类理财产品的期限要与投资的信贷资产的期限相匹配。

PS:这也是延用到现在的“期限匹配制度”，理财产品到期后需要清算，将收益和剩余本金返回投资人，所以，理财产品的期限与其投资标的资产的期限不能够出现错配。

（3）信贷资产类理财产品应符合整体性原则，投资的信贷资产应包括全部未偿还本金及应收利息。

第四道：2010年8月，原银监会颁布《关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》。

内容要点：

（1）明确银信理财合作业务的法律概念。

PS:在法律上为银信理财合作业务正名，正式将该业务纳入法律规定进行规范。

（2）要求银信理财合作业务不得开展通道业务，信托公司作为受托人应自主管理，全部履行受托人的勤勉尽责、审慎经营的责任。

PS:法律上虽然承认了银信理财合作业务，但是要求信托的本质不能丢，信托不能只做通道。

（3）对银信理财合作业务分为融资类银信理财业务和投资类银信理财业务，进行分类管理。并控制融资类银信理财业务的余额。

（4）要求在规定之前发行的银信理财合作业务，两年内转回表内，并按要求计提拨备、计提资本。

PS:监管部门已经开始重视银行存在的潜在、隐形负债问题，通过强制银信理财合作业务回表、计提拨备、计提资本的方式，遏制甚至消除“影子银行”，控制金融体系风险。

第五道：2010年12月，原银监颁布《进一步规范银行金融机构信贷资产转让业务的通知》。

内容要点：

（1）要求不得使用理财资金直接购买信贷资产。

PS:对理财资金投资信贷资产进行了限制，要求不得“直接”购买，那么“间接”购买没有被禁止。这是对2009年7月，《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》中关于理财资产投资银行信贷资产规定的变更。

第六道：2011年1月，原银监会颁布《进一步规范银信理财合作业务的通知》。

内容要点：

（1）强制要求在2011年底前将银信理财合作业务转表。

PS:这一规定是2010年8月《关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》中关于转表规定的延续。

（2）要求银行未转表的银信合作信托贷款，信托公司按10.5%比例计提风险资本。

PS:通过信托公司变相强制银行转表。

（3）如果信托公司信托赔偿准备金低于不良信托贷款余额150%或低于银信合作信托贷款余额2.5%的，信托公司不得分红。

PS:通过设置赔偿准备基金计提标准，强制计提赔偿准备金，如未达标限制分红的方式，进一步压缩银信理财合作业务的信托贷款额度。

第七道：2011年5月，原银监会颁布《关于规范银信理财合作业务转表范围及方式的通知》。

内容要点：

（1）明确了“银信理财合作业务贷款余额”的法律概念，再次要求强制转表。

PS:继续细化并强调执行2010年12月、2011年1月颁布的规定，持续压缩银信理财合作业务贷款余额，强化监管。再次说明了监管部门对银行潜在、隐形负债的关注和重视。

三、全面监管的开始

监管部门已逐步关注到，如果任由银行理财业务、银信理财合作业务的逐利发展，“影子银行”一旦膨胀到临界点，给金融体系造成的风险将是不可估量的。2008年到2010年的“十道金文”大量压缩了银信理财合作业务投资信托贷款的余额，但是，保本保收益的理财产品还在存续，银行还需要向客户支付固定收益。这就形成了一方面限制了投资端，投资收益减少，另一方面筹资端仍在活跃运作，银行的风险还没有得到有效控制。

面对这样的局面，监管部门开始了对银行理财业务、银信理财合作业务的全部监管。

2013年3月，原银监会颁布了《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》。

内容要点：

（1）明确了“非标准化债权资产”（业界称“非标资产”）法律概念，并界定了资产范围。

PS:为了进一步控制银行理财资金投资在场外交易的债权类资产，监管部门第一次在规范上定义了非标资产，从而对银行理财资金投资非标资产进行全面限制。

（2）对银行理财资金投资非标资产进行双限额控制，即任何时点以理财产品余额的35%与银行上一年度审计报告披露总资产的4%之间孰低为上限。

（3）禁止银行为非标资产或股权性资产融资提供任何直接或间接、显性或隐性的担保或回购承诺。

PS:投资非标资产的保本保收益理财产品就此被禁止。之前存在的，银行通过高息揽储，再投资非标资产，赚取利差的投资模式彻底被限制。

2017年12月，原银监会颁布《关于规范银信类业务的通知》。

内容要点：

（1）明确了“银信类业务”和“银信通道业务”的法律概念，做了区分。

PS:扩大了商业银行与信托公司合作深度，之前只是银行理财资金与信托合作，现在银行的表内外资金都可以与信托合作。可以说，这是不是监管部门关掉了银信理财合作业务的门，但打开了银信合类业务的窗，为银行业务创新开辟了一条路。

（2）禁止银行利用银信通道业务规避监管开展业务。

PS:给银行业务创新留路的同时，也给予了管控限制，设置了红线。

（3）银信类业务的投资标的限制，不得违规投向房地产、地方政府融资平台、股票市场、产能过剩等限制或禁止领域。

四、“大资管”时代到来

正如开篇所讲，2018年4月，“一行两会一局”联合颁布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，宣告资管市场正式进入“大资管”时代。就像是万佛朝宗、九九归一，银行、信托、证券、基金、期货、保险资管机构的资管业务全部纳入《指导意见》的规定。《指导意见》的规格之高、涉及面之广，由此可见一斑。

《指导意见》内容要点：

（1）定义“资产管理业务”法律概念；定性资管业务为表外业务，金融机构不向投资人承担兑付风险。

PS:这就是我们所说的“大资管”由来。资管业务的定性是禁止刚性兑付规定的逻辑起点。

（2）界定了“资产管理产品”的范围。

PS:资产管理产品的范围应该与定义的资产管理业务是相对应的。

（3）明确了《指导意见》适用范围。

PS:需要特别注意私募基金不绝对适用《指导意见》；创投基金、政府产业基金、资产证券化业务、养老产品业务绝对不适用《指导意见》。

（4）将资产管理产品按资金募集方式不同分为公募资管产品和私募资管产品；按获取收益方式不同，分为固定收益类产品、权益类产品、商品及金融衍生品类产品、混合类产品。

PS:对资管产品进行分类管理，例如信息披露制度、投资标的资产的限制都会进行区分，说明监管更加成熟，更加精细化。

（5）将投资者分为不特定社会公众和合格投资者两大类，明确合格投资者应符合的条件。

PS:主动加强投资者利益保护，要求金融机构销售资管产品时，应与投资者风险承受能力相匹配。

（6）明确金融机构作为管理人的法定职责，如未诚实信用、勤勉尽责的履行，需要向投资者承担赔偿责任。

（7）明确公募产品可投资标准化债券类资产、上市交易的股票、商品及金融衍生品，不得投资未上市企业的股权；私募产品可投资债权类资产、上市或挂牌交易的股票、未上市企业股权和受益权以及符合法律法规规定的其他资产。

PS:总体来看，私募产品的投资标的资产的范围比公募产品要大，原因可能是私募产品的投资人都是符合法律法规条件的合格投资者，其承受投资风险能力更强。

（8）明确标准资产应符合的条件，划分标准资产和非标资产；强调金融机构不得将资产管理产品资金直接投资商业银行信贷资产。

PS:区分标准资产和非标资产确有必要性，有利加强对资管产品投资非标资产的管理。金融机构如利用资管产品投资商业银行信贷资产证券化，应不属于直接投资信贷资产范围。

（9）进一步细化了信息披露制度，根据资管产品类型不同，规定了不同的信息披露要求。

PS:信息披露制度是有效保护投资者利益的重要制度，有必要细化规则并监督落实。

（10）要求金融机构不得为资管产品投资的非标资产或股权类资产提供任何形式的担保、回购等代为承担风险的承诺。

PS:这是资管业务属于表外业务的具体体现，金融机构不得为投资者承担投资风险。

（11）要求加强资管产品久期管理，封闭式资管产品期限不得低于90天。投资非标资产的资管产品，非标资产的终止日不得晚于封闭式资管产品到期日或开放式资管产品的最近一次开放日；投资非上市公司股权，应当是封闭式资管产品，而且要明确退出安排，退出日不得晚于封闭式资管产品到期日。

PS:该条款主要是防止期限错配，投资标的资产的投资期限到期日一般不得晚于资管产品的到期日，这样有利于资管产品的清算，保护投资者能收回投资。

（12）要求禁止为变相突破监管，为同一融资项目设立多只资管产品；如需要为同一融资项目设立多只资管产品，多只资管产品投资该项目的资金总规模不得超过300亿元。

PS:一是禁止变相绕开监管的行为；二是防止把全部鸡蛋放到一个篮子里，一项资产发生风险会影响到多个资管产品的收益。

（13）要求金融机构应当控制资管产品所投资资产的集中度。

PS:其实是要求资管产品所投资资产要结构化，最好不要把资管产品全部资金投入给单一资产，这样有利于降低投资风险。

（14）明确刚性兑付的认定条件和对刚性兑付的处罚。

PS:资管产品“正本清源”，卖者承担管理人责任，买者须承担投资风险。

（15）明确不同类资管产品的负债比例上限，明确分级私募资管产品的优先级和劣后级比例，控制资管产品杠杆。不得为优先级份额持有者提供保本保收益安排。

PS:这条规定中，公募产品和开放式私募产品是不得分级的，同时因固定收益类产品比权益类产品风险要低，所以前者杠杆比例要比后者规定的高。

（16）明确禁止多层嵌套，即资管产品只能再投资一层资管产品但所投资管产品不能再投公募证券投资基金外的资管产品。

PS:简化投资环节，防止资金在金融系统中空转，避免系统风险。虽允许做一层嵌套，但同时也要求，如是为了绕开监管去做通道业务，即使是一层嵌套也是被禁止。这也是现在所谓的“去通道”。

2018年7月20日，银保监会就《商业银行理财业务监督管理办法（征求意见稿）》公开征求意见。

此征求意见稿是在2018年4月“一行两会一局”颁布的“大资管”新规基础上，对商业银行理财业务专项管理而出台的实施细则。因此，征求意见稿在监管的总体基调、总体原则方面与“大资管”新规是保持一致的。同时，针对商业银行理财业务的业务特点，进一步细化了监管内容，并且保留了一些之前已颁布的有关商业银行理财业务管理规范中的好的条款。该规定还处于征求意见阶段，等到正式生效实施后，再梳理归纳其重点内容。

以上，就是从2005年商业银行理财业务的问世到2018年成熟发展，全部的法律规范内容，构成了对商业银行理财业务管理的法律规范体系。

作者：律政神羊
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来源：知乎
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