2024国土变更调查新变化

一、修订背景

全国国土调查作为重大国情国力调查，乃是国家宏观调控与重大决策的关键基础依据之一。统一的国土调查数据，为国土空间规划自上而下编制以及战略性、系统性安排提供了根本判断。国土调查形成的各级数据库及相关成果，既是 “一张图” 和国土空间专项规划及详细规划编制的重要基础数据，也是支撑 “批供用补查” 等各项管理工作的坚实基础。自然资源调查监测成果，为国土空间规划实施和监督管理、国土利用和保护的动态监测、评估、预警以及耕地保护目标责任考核等工作奠定了基础。

二、具体修订内容

（一）工作要求变化
从 2020 年度起，持续开展耕地 “非农化”“非粮化” 监测，以保持国土调查数据的现势性，支撑自然资源 “一张图” 和综合监管平台的平稳运行，不断夯实 “以图管地” 的工作基础。
在 2021 - 2023 年度，建立日常变更机制。各级自然资源主管部门应全力配合，将相关管理工作成效涉及的地类变化及时纳入当年变更调查，否则将予以追责。同步开展 2022 年度耕地卫片监督，各地要对不合理的耕地流出问题及时组织排查整改。同时，以 “三区三线” 为基础，对违法违规用地等行为进行纠正和查处。扎实做好耕地保护和粮食安全责任制首次考核的数据准备，严明纪律，确保耕地实至名归。
到了 2024 年度，调查标准更加明确，持续推进一查多用及日常变更工作机制，为精细化管理打下坚实基础。

（二）多部门统筹安排
耕保部门：持续强化耕地日常监管，全面排查耕地违法违规转为其他农用地的情况，对耕地变化情况及原因进行分析，对不合理的耕地流出问题及时组织整改。继续牵头组织实施好耕地资源分区分类评价年度更新。
执法部门：结合 2024 年度国土变更调查工作，同步开展 2024 年度土地卫片执法工作。利用变更调查举证信息，按照年度卫片执法要求，认真梳理变更调查新增建设用地图斑，开展合法性判定。以 “三区三线” 成果为基础，重点梳理新增建设用地违法占用耕地情况，推动违法行为查处整改。对其中属于违法占用耕地的，将纳入省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核计算。年度卫片执法要按照变更调查统一工作要求和节奏上报成果，确保两项工作成果衔接一致。
督察机构：在年度例行督察中，将年度全国国土变更调查情况作为督察内容。
各级自然资源部门还要加强与同级林草部门的主动沟通：要按照部局自然资发〔2023〕53 号文要求，结合森林草原湿地荒漠化普查及地类对接等成果，及时转送部下发的地类变化信息中涉及林地、草地、湿地的监测图斑，共同做好相关地块的实地调查、举证和核查工作。同时，还要根据自然资发〔2022〕5 号、自然资发〔2023〕78 号、自然资办函〔2024〕1057 号等文件要求，及时将国土调查与林草湿调查地类对接成果纳入本年度国土变更调查成果。

（三）规范性引用文件更新
将 “TD/T 1057 - 2020 国土调查数据库标准” 替换为 “TD/T 1083 - 2023 国土调查数据库更新数据规范”。

（四）地类划分与认定标准
地类调查主要依据土地利用方式、主要用途、经营特点和覆被特征等因素认定地类，认定要求应与 “三调”《实施方案》《技术规程》《补充通知》《技术问答》以及全国三调办对地方调查问题的答复、《自然资源管理工作中涉及地类的有关问题解答》（自然资办函〔2023〕1804 号）等保持一致。地类划分遵循不重不漏原则，当用地具备多种用途时，以其主要功能进行归类。坚持国土空间唯一性和现状地类唯一性。按照《土地利用现状分类》（GB/T 21010 - 2017）、《第三次全国国土调查工作分类》及相关规定，第三次全国国土调查全面掌握了全国陆地国土的利用现状等情况，查清了耕地、园地、林地、草地等 13 个一级类 56 个二级类的利用状况，形成了统一的底图、底版、底数，是国土空间规划、用途管制、耕地保护等各项工作的基本依据。

（五）耕地认定
耕地是指利用地表耕作层种植粮棉油糖菜及饲料饲草农作物，每年种植一季及以上（含以一年一季以上的耕种方式种植多年生作物）的土地。包括熟地、新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地），还包括直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地。
对于上年度变更调查成果、日常变更结果为非耕地，本年度现状达到耕地认定标准的，应全部按耕地调查。（对新增耕地，应变尽变，不允许预留 / 藏着）。
对于实地已转为园地、林地、草地、设施农用地等其他农用地和建设用地的耕地流出地块，按现状变更地类。（对耕地流出，应变尽变，不允许滥竽充数）。
严格新增耕地认定，新增耕地必须是现状利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜、饲料饲草等农作物，每年可以种植一季及一季以上的土地。耕地资源分区分类评价年度更新由各级耕保部门继续牵头组织实施。

（六）推（堆）土区
对于用途不明，实地为推（堆）土状态的，暂按上年度国土调查数据库地类调查。
对于无任何项目施工痕迹，仅临时堆放纯土或少量农业生产设施材料的，可按上年度国土调查数据库地类调查。对于已完成建设用地审批或已在部综合信息监管平台备案，实地已开工的部分，按建设用地调查。（实际建设范围与批准范围不一致的，按实地范围调查）。
对于其他地基已开挖、建筑施工主体工程已达到 “正负零”（即基础结构施工已完成）的部分，应按实际用途认定地类。对于堆放固体物品、建筑材料、垃圾、长期停放车辆等的，应按相应建设用地调查。
现有 “推（堆）土区” 图层内，不符合上述要求或实地已达到相应地类认定标准的，应如实变更地类，并在 “推（堆）土区” 单独图层中删除。

（七）建设用地及单独图层
从 2023 年起，在年度国土变更调查数据库中建立 “工厂化种植” 单独图层。对于在设施农用地或工业用地中，采用工厂化模式种植食用农作物的，按生产设施实际用地范围录入 “工厂化种植” 单独图层。（包括新增设施农用地或工业用地、存量设施农用地或工业用地）对不再采用工厂化模式种植食用农作物的，在 “工厂化种植” 单独图层中删除。
加强与 “林草湿调查地类对接工作” 衔接。为进一步夯实国土调查成果作为自然资源管理和国土空间治理统一底版、底图和底数的作用，根据部党组与驻部纪检监察组专题会商 “今年将‘解决国土调查与森林、草原、湿地调查中分类标准不统一、地类不一致的问题’” 作为一项重要政治任务的决定，按照部局《关于开展全国森林草原湿地荒漠化普查工作的通知》（自然资发〔2024〕78 号）和《国土调查与林草湿调查地类对接技术方案》（自然资办函〔2024〕1057 号）要求，明确：一是，涉及林草湿变化图斑，除县级两部门要继续及时共享信息并共同完成实地调查举证和地类核实确认外，一定要及时将地类对接成果纳入 2024 年度国土变更调查 “一上” 成果。二是，结合林草湿荒普查，由县级林草和自然资源主管部门结合地类对接工作实地逐图斑调查举证后，继续按照现行国土调查标准，在不改变园地和林地等地类认定的基础上，对 “木本油料”“工业原料”“干果经济” 进行细化树种类型属性标注，对于部分符合标注要求的，可根据最小上图面积标准分割图斑。

（八）加强国家级内业核查 “地类前置检查”
为进一步提高 “一上” 成果质量，明确：在部下发监测图斑后地方开展调查、核查和整改期间（也是部里的一个空档期），部将利用 “国土调查云”，同步开展地类前置预抽检，对重点图斑（新增建设用地和设施农用地图斑、耕地流入流出图斑、自然资源管理项目涉及地类变化的图斑、农用地变未利用地图斑等）的地类、边界等开展检查，检查不通过返回地方进行整改。地类前置预抽检结果仅辅助地方核查，不纳入调查成果质量评价。“地类前置检查” 工作定位是国家前置预抽检，协助省级核查，及时反馈地方整改，提高初报成果质量。国家 “地类前置审核” 原则是抽查（对省里全面内业核查工作既不影响、更不取代，坚持 “分阶段分层级全程质量控制”，压实各级调查核查责任），如果时间和力量允许国家 “地类前置审核” 就全面核查，核查结果只给出 “疑似错误” 图斑，不计入差错率统计，只是帮助省里核查，如果省里仍坚持按原地类上报，部里将重点正式核查，如确实错误再计入差错率。同时，为压实地方调查主体责任，给地方更多时间以确保调查工作更为扎实，并考虑到今年耕保考核已积累经验和年度卫片执法还将结合变更调查开展等因素，拟将省级提交 “一上” 成果的时间由去年的 2 月 8 日延长至 2 月 15 日。

三、修订意义

此次对国土变更调查相关内容的修订，是对国土利用管理工作的一次重大完善与优化。通过规范术语、扩展分类依据、细化调查内容和方法以及调整质量检查等方面的举措，能够更加精准地反映国土利用的实际状况，为自然资源的合理规划、保护和利用提供更为可靠的基础数据与决策依据，有力促进国土空间的科学管理和可持续发展。同时，加强了与林草等相关部门的协作，极大地提高了调查工作的全面性和准确性，适应了新时代国土利用管理的新要求与新挑战。