自然资源领域-土地性质及分类知识梳理

一、土地所有权和使用权的区别

我国实行土地所有权和土地使用权相分离的制度。

土地所有权是土地所有制在法律上的体现，是土地所有者依法对土地实行占有、使用、收益和依照法律做出处分并排除他人干涉的权利。土地所有权分国有土地所有权和集体土地所有权。

土地使用权是指使用人根据国家法律、文件、合同的规定，在法律允许的范围内，对国家和集体所有的土地享有占有、使用、收益和部分处分的权利。土地使用权分国有土地使用权和集体土地使用权。
国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

二、土地的分类

（一）按土地所有权分为国有土地和集体土地

我国的社会主义公有制决定了土地所有权的主体只有两个，一个是国家，另一个是农民集体。任何其他个人或法人均不得拥有土地所有权。
在法律上：城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属农民集体所有。

国家所有土地

我国《土地管理法实施条例》第二条规定，国家所有的土地主要包括：

（1）城市市区的土地；

（2）农村和城市郊区中依法没收、征收、征购为国有的土地；

（3）国家依法征用的土地；

（4）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；

（5）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；

（6）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

农民集体所有土地

依据先行法律规定农民集体所有的土地包括：

（1）法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区土地；

（2）宅基地、自留山、自留地。

宅基地：指农民用于建造住房及其附属设施的一定范围内的土地；

自留地：我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给本集体经济组织成员长期使用的土地；

自留山：指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的少量的柴山和荒坡。

（二）按土地用途分为农用地、建设用地和未利用地

农用地
指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

建设用地
指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。

未利用地
指农用地和建设用地以外的土地，如沙漠、冰川等。
（三）按土地利用现状分类

三、建设用地的分类及含义

建设用地按用地性质一般分五类：商服用地、综合用地、住宅用地、工业用地和其他用地。

商服用地

商业用地是指该宗地块规划的用地性质是用于建设商业服务业用房屋，出让后用地的使用年限为40年。可细分为零售用地、住宿餐饮用地、商务金融用地、其他商服用地。

综合用地

综合用地是指不同用途的土地构成的土地，即同一宗地包含两种或两种以上不同的用途的土地，例如商业、居住综合用地，科研设计、办公综合用地等。

住宅用地

传统意义上的住宅用地，有两层含义：

一是住宅建筑基地占地及其四周合理间距内的用地（含宅间绿地和宅间小路等）的总称。

二是供人们日常生活居住的房基地（有独立院落的包括院落）。包括：城镇单一住宅用地，即城镇居民的普通住宅、公寓、别墅用地；城镇混合居住用地，即城镇居民以居住为主的住宅与工业或商业等混合用地；农村宅基地，即农村村民居住的宅基地；空闲宅基地，即村庄内部的空闲旧宅基地及其他空闲土地等。

工业用地

工业用地就是指独立设置的工厂、车间、手工业作坊、建筑安装的生产场地、排渣（灰）场地等用地。工业用地进一步细分为一类、二类、三类工业用地。

一类工业用地：对居住和公共设施等环境基本无干扰和污染的工业用地如电子工业、缝纫工业、工艺品制造工业等用地。

二类工业用地：对居住和公共设施等环境有一定干扰和污染的工业用地如食品工业、医药制造工业、纺织工业等用地。

三类工业用地：对居住和公共设施等环境有严重干扰和污染的工业用地如采掘工业、冶金工业、大中型机械制造工业、化学工业、造纸工业、制革工业、建材工业等用地。
其他用地
其他用地是指规划范围内除居住区用地以外的各种用地，包括非直接为本区居民配建的道路用地、其他单位用地、保留的自然村或不可建设用地等。

四、土地使用权的获取途径

（一）农民集体所有土地及国家所有依法用于农业的土地

农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。
国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

（二）国有建设用地

国有建设用地使用权的取得有划拨和有偿使用两种方式，有偿使用方式包括出让、租赁和作价入股。目前，国有土地的供应方式以有偿使用方式为主，有偿使用和划拨方式并存为基本思路。

1. 国有建设用地的划拨方式

指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补偿费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：

（1）国家机关用地和军事用地；
（2）城市基础设施用地和公益事业用地；
（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
（4）法律、行政法规规定的其他用地。

划拨土地使用权的特点：

（1）划拨土地使用权没有期限的规定

（2）划拨土地使用权不得转让、出租、抵押，即不得流转。如果需要转让、出租、抵押等，应当办理土地出让手续或经政府批准。土地使用者不需要使用时，由政府无偿收回土地使用权。

（3）对划拨土地使用权用途不得改变。要改变用途要经批准，并重新签订合同。不属于划拨范围的，要实行有偿使用。

（4）取得划拨土地使用权不需要缴纳土地有偿使用费。只需要缴纳国家取得土地的成本和国家规定的税费。

2. 国有土地有偿使用方式

（1）国有土地使用权出让
指国家将一定年限内的土地使用权出让给土地使用者，由土地使用者一次性向国家支付土地使用权出让金和其他费用的行为。
目前，国有土地出让方式一般有招标、拍卖、挂牌和协议出让四种形式。
1）招标出让土地使用权
指在规定期限内，由符合规定的单位或个人（受让方），以书面投标的形式，竞投某块土地的使用权，土地使用权出让方评标决标、择优而取。招标的文件包括：招标通知书、投标指引（或招标须知）、投标书、中标证明通知书、土地使用权出让合同（含土地使用条件）等。
2）拍卖出让土地使用权
指在指定的时间、地点，利用公开场合由政府的代表者——自然资源主管部门主持拍卖指定地块的土地使用权（也可委托拍卖行拍卖），由拍卖主持人首先叫出底价，诸多的竞买者轮番报价，最后价高者取得土地使用权。
3）挂牌出让土地使用权
挂牌出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
4）协议出让土地使用权
指出让方与受让方（土地使用者）通过协商的方式有偿出让土地使用权。应先用地者向政府提出用地申请，经批准后由出让方和受让方协商地价、出让年限、付款方式、付款期限以及土地使用条件，经双方协商达成一致后，签订土地使用权出让合同。
国家对出让的最高年限的规定：

a. 居住用地70年

b. 工业用地50年

c. 教育、科技、文化、卫生、体育用地50年

d. 商业、旅游、娱乐用地40年

e. 综合或其他用地50年

（2）国有土地使用权租赁
即国家将一定期限内的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者按年度向国家缴纳租金的行为。这种方弥补了国有土地使用权出让中一些单位一次支付出让金有困难，或不需要长时期地使用土地者，满足了中小投资者的需要。
（3）国有土地使用权作价入股
即将一定时期的国有土地使用权出让金作价，作为国家的投资计作国家的股份。这种方式在目前的国有企业改制改组中采用较多，既解决了国有土地资产流失问题，又为困难企业的改制改组创造了条件。这主要针对现有国有企业的划拨土地使用权需要改制时适用。

五、哪些土地使用权可以通过划拨获得

对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。

根据中华人民共和国国土资源部令第9号《划拨用地目录》，下列土地可以划拨获得
（一）党政机关和人民团体用地

1.办公用地。
2.安全、保密、通讯等特殊专用设施。
（二）军事用地
（三）城市基础设施用地
1.供水设施
2.燃气供应设施
3.供热设施
4.公共交通设施
5.环境卫生设施
6.道路广场
7.绿地
（四）非营利性邮政设施用地
（五）非营利性教育设施用地
（六）公益性科研机构用地
（七）非营利性体育设施用地
（八）非营利性公共文化设施用地
1.图书馆
2.博物馆
3.文化馆
4.青少年宫、青少年科技馆、青少年（儿童）活动中心
（九）非营利性医疗卫生设施用地
1.医院、门诊部（所）、急救中心（站）、城乡卫生院。
2.各级政府所属的卫生防疫站（疾病控制中心）、健康教育所、专科疾病防治所(站)。
3.各级政府所属的妇幼保健所(院、站)、母婴保健机构、儿童保健机构、血站（血液中心、中心血站）。
（十）非营利性社会福利设施用地
1.福利性住宅。
2.综合性社会福利设施。
3.老年人社会福利设施。
4.儿童社会福利设施。
5.残疾人社会福利设施。
6.收容遣送设施。
7.殡葬设施。
（十一）石油天然气设施用地
（十二）煤炭设施用地
（十三）电力设施用地
（十四）水利设施用地
（十五）铁路交通设施用地
（十六）公路交通设施用地
（十七）水路交通设施用地
（十八）民用机场设施用地
（十九）特殊用地
1.监狱。
2.劳教所。
3.戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所。

六、哪些土地使用权可以通过协议出让获得

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、2003年国土资源部令第21号《协议出让国有土地使用权规定》等规定，以下土地使用权可通过协议出让方式获得：

（一）商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地和工业用地以外用途的土地，其供地公告公布后同一宗地只有一个意向用地者的；
（二）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有建设用地使用权划拨决定书》、《国有建设用地使用权租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；
（三）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有建设用地使用权划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；
（四）已出让、租赁土地申请改变用地规划条件的，经规划行政主管部门批准，可以采用协议方式，但《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权租赁合同》另有约定的除外；
（五）出让的国有建设用地使用权人申请续期，可以采用协议方式；
（六）在划拨供应的建设项目中，需要整体规划建设的配套项目，建设用地不能分割供应的，可以采用协议方式供应；
（七）对无法单独确定规划条件实施供应的城市边角地、夹心地、插花地等，可以按规划部门批准的相邻建设用地规划条件，协议出让给该建设项目主体；
（八）利用地铁站（场）、公共服务设施、交通枢纽等公共空间进行上盖物业或多功能立体开发利用的，其建设用地使用权以协议方式出让给已经取得交通建设项目建设用地的使用权人；以协议方式取得的地铁站（场）、公共服务设施、交通枢纽等配套开发建设用地使用权，以自主开发为主，物业自持；
（九）对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续；
（十）经营性文化事业单位转制为一般竞争性企业的，原生产经营性划拨用地可采用协议出让或租赁方式进行土地资产处置；
（十一）由于城市规划调整、经济形势发生变化、企业转型等原因，土地使用权人已依法取得的国有划拨工业用地补办出让、国有承租工业用地补办出让，符合规划并经依法批准，可以采取协议方式；
（十二）对因搬迁改造被收回原国有土地使用权的企业，经批准可采取协议出让方式，按土地使用标准为其安排同类用途用地；
（十三）企业改制（破产、兼并、合并等）时，未纳入企业改制资产的生产经营性建设用地使用权可以协议方式出让给改制文件确定的承接主体；
（十四）采矿、采石、采砂、盐田等地面生产和尾矿堆放用地，鼓励采取租赁，也可协议方式出让；
（十五）本实施意见发布前已形成的历史违法用地，包括集体建设用地上已建成项目的，经行政部门处罚后，需完善国有建设用地供应手续的，可以采取协议方式出让；
（十六）人民法院生效法律文书和协助执行通知书要求办理国有建设用地手续，涉及出让的，可以采取协议方式出让给协助执行通知书明确的土地使用者；
（十七）法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形
一共分为17类土地，土地使用权转让申请办理协议出让，必须要经过相关部门的审批或者人民法院的执行通知书才可以进行，必须要符合相关的法律法规的规定。

七、哪些土地使用权必须通过招拍挂获得

（一）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地；
（二）其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；
（三）划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；
（四）划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；
（五）出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；
（六）法律、法规、行政规定明确应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。