自然资源部门-最新用地预审办理流程、政策规定梳理

自然资源部门-最新用地预审办理流程、政策规定梳理

建设项目用地预审指自然资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对其涉及的土地利用事项进行的行政审查。

一、用地预审和选址意见书办理的依据

1.《中华人民共和国土地管理法》第五十二条。
2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十四条。
3.《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号）。
4.《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条。
5.《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）。
6.《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（2017年1月9日）第二条第五款 （注：占用永久基本农田需逐级上报至部审查，可以结合2018年3号文学习，这两个文件可以说是重大项目预审的很重要的两个引领性文件）。
7.《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）。（主要是关于重大建设项目占用永农的规定，虽然五年有效期已过，但很多内容依然适用）
8.《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）第二条。
9. 其他现行有效的法律法规政策文件。

二、用地预审组卷申报流程、报批流程

第一步 申请：申请人向自然资源部门提出申请并提交材料
第二步 受理：（1）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，出具《受理通知书》；（2）申请事项属于本行政机关职权范围，但申请材料不齐全或者不符合法定形式的，出具《补正告知书》；（3）申请事项不属于本行政机关职权范围的，出具《不予受理通知书》。
第三步 审查：（1）根据法定条件和程序，对申请材料的实质内容进行审查，出具审查意见。
第四步 决定：（1）申请符合规定条件、标准的，作出审批决定，需要颁发证件的，制作证件（含电子证照）；（2）申请不符合规定条件、标准的，作出驳回决定；（3）送达，由自然资源主管部门或行政审批具体管理单位（中心）通知申请人到报件窗口现场领取办理结果。

三、用地预审的审批层级和权限

1.《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号）第四条：

建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源主管部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源主管部门预审。

也就是说，用地预审审批权限分为国家、省、市、县(区)四级，依据建设项目审批、核准、备案层级来划分，执行“分级预审、同级审查”原则。
2.审批权限

（1）正常审批
需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的自然资源主管部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的自然资源主管部门预审。即项目报哪一级立项，用地预审需逐级上报至该级自然资源主管部门审批。跨行政区域的建设项目，由项目所在地的共同上一级自然资源主管部门核发用地预审与选址意见书。
（2）授权或委托审批
需国务院或国家发展改革等部门审批和核准的且不占永久基本农田的建设项目用地预审由省自然资源厅根据自然资源部授权批准。
涉及占用永久基本农田、生态保护红线的用地预审由省自然资源厅按照自然资源部委托批准。省管权限建设项目用地预审，委托地级以上市自然资源行政主管部门实施(跨地级市项目用地除外)。

目前仅仅下放八个省市的涉及永农的用地预审审批权限，基本上是经济发展较好的区域，也是土地资源管理较为创新和完善的地区。

3.关于重大建设项目涉及占用永久基本农田预审的审批权限下放

2020年3月6日，自然资源部印发的《关于贯彻落实<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》（自然资规〔2020〕1号）提出：将部的用地预审权同步下放省级自然资源主管部门。也就是说，涉及占用永久基本农田，下放列入用地审批权试点的北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8个省级自然资源主管部门；其他省级行政区域涉及占用永久基本农田的仍由自然资源部预审。
4. 福建省关于调整预审层级规定《福建省自然资源厅关于进一步规范建设项目用地预审工作的通知》（闽自然资发〔2022〕74 号）规定：
（一）省级投资主管等部门批准的建设项目，下放给设区市自然资源主管部门预审。设区市自然资源主管部门不得将承担的省级下放预审权再行授权委托。
（二）跨县域的建设项目，由设区市自然资源主管部门预审；跨设区市的建设项目，由项目所在设区市分别预审。
福建省关于调整预审层级规定，基本上与上位法和最新政策规定一致。

四、关于用地预审范围缩小的规定

随着政府简政放权等放管服改革，自然资源部经过多次改革逐渐调整缩小用地预审的范围，将一些不需要预审的情形逐渐调出行政审批的范围，实际上大大提高项目落地的时效，减少建设单位和政府的资金和人力投入。以下对几个关键的文件的规定简单梳理。

1. 国土资源部《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号 ）规定：不涉及新增建设用地，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准建设用地进行建设的项目，可不进行建设项目用地预审。
   2.《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）规定：使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审。
2. 自然资源部于2022年8月2日印发的《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）规定：
   以下情形不需申请办理用地预审，直接申请办理农用地转用和土地征收：
   （1）经依法批准的国土空间规划（含土地利用总体规划）确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目；
   （2）“探采合一”和“探转采”油气类及钻井配套设施建设用地；
   （3）具备直接出让采矿权条件、能够明确具体用地范围的采矿用地；
   （4）露天煤矿接续用地；
   （5）水利水电项目涉及的淹没区用地。
   情形1是圈内符合规划的情形不需要预审可以理解，一般以招拍挂和协议出让大的方式供地；情形2很好理解，不做赘述；情形3是具有明确用地范围的出让采矿权用地，预审意义不大，情形4也是如此；情形5淹没区属于水库水面是农用地，并不做农转，也就是只征不转，无需预审，不过有个情况值得探讨，因为并不明确，后续再议。
3. 自然资源部于2023年6月13日印发的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）沿袭了129号文关于缩小用地预审范围的几种情形的规定，没有变化。

五、关于用地预审审查简化的规定

1. 《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号 ）提出：
   简化对符合土地利用总体规划和土地使用标准的审查。已通过用地预审的建设项目，在用地报批阶段原则上不再重复审查是否符合土地利用总体规划、是否符合土地使用标准等情况，但项目用地位置、规模、功能分区发生变化的，应依据土地利用总体规划和土地使用标准进行复核。在用地预审通过后、可行性研究报告批准或核准前，建设项目选址发生局部调整，不符合土地利用总体规划或者用地总规模超过土地使用标准的，应重新申请用地预审。

改进地质灾害危险性评估的审查。用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否开展地质灾害危险性评估进行审查。

改进压覆重要矿产资源的审查。用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查。

主要将用地预审阶段的一些不需要的审批事项后置，在农转用和征收阶段再提交，明显提高预审组卷报批的效率。
2. 《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）对简化用地预审审查作了以下规定：

预审阶段，涉及规划土地用途调整的，重点审查是否符合允许调整的情形，但在申请办理农用地转用和土地征收时，须提交规划土地用途调整方案；涉及占用生态保护红线的，重点审查是否符合允许有限人为活动之外的国家重大项目范围。

本条只是作为梳理的参考，具体规定和要求以最新的自然资发〔2023〕89号文为准。

3. 《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号）规定：
   涉及规划土地用途调整的，审查是否符合法律规定允许调整情形，不再提交调整方案；涉及占用生态保护红线的，审查是否符合允许占用情形，不再提交省级人民政府论证意见。

本条只是作为梳理的参考，具体规定和要求以最新的自然资发〔2023〕89号文为准。

4. 《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）规定前面的几个文件作了进一步调整：
   涉及规划土地用途调整的，重点审查是否允许调整的情形，规划土地用途调整方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及永久基本农田的，重点审查是否符合允许占用的情形以及避让的可能性，补划方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及占用生态保护红线的，重点审查是否属于允许有限人为活动之外的国家重大项目范围，在办理农用地转用和土地征收阶段提交省级人民政府出具的不可避让论证意见。
   这几个文件都是建立在疫情时代和后疫情时代的背景下，为服务经济发展大局，提高用地要素保障效能而做的针对性改革。需注意的是：具体规定和要求以最新的自然资发〔2023〕89号文为准。

六、用地预审和规划选址的合并

1.新修订的《土地管理法实施条例》规定：建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。
2. 《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）提出新规定：
将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。涉及新增建设用地，用地预审权限在自然资源部的，建设单位向地方自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由地方自然资源主管部门受理；经省级自然资源主管部门报自然资源部通过用地预审后，地方自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的，由省级自然资源主管部门确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限。使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审；需要办理规划选址的，由地方自然资源主管部门对规划选址情况进行审查，核发建设项目用地预审与选址意见书。

七、关于节约集约用地论证分析专章的规定

1. 自然资源部等7部门于2022年8月2日印发的《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号）规定：
   可行性研究阶段，用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的建设项目，需开展节约集约用地论证分析，从占用耕地和永久基本农田的必要性、用地规模和功能分区的合理性、不可避让生态保护红线的充分性、节地水平的先进性等对方案进行分析比选，形成节约集约用地论证分析专章作为用地预审申报材料提交审查，审查后的内容纳入可行性研究报告或项目申请报告相关章节。

首次提出节约集约用地论证分析专章的概念，主要规定用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的建设项目，需开展节约集约用地论证分析，一般是圈外的单独选址项目。关于节约集约用地论证分析专章的最新政策梳理，可以阅读《原创 | 最新关于节约集约用地论证分析专章与规划选址综合论证的规定梳理学习》。

2. 《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”》（自然资发〔2023〕69号）规定：实施规划选址综合论证。位于城镇开发边界外并涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的交通、能源、水利等建设项目，地方自然资源部门应整合现行的规划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态保护红线不可避让论证、节地评价等事项为规划选址综合论证，防止重复论证和审查，论证报告作为建设项目用地预审与选址意见书的申报材料。
   本规定深化了专章应编制论证的内容，首次提出实施规划选址综合论证，把目前单独编制的规划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态保护红线不可避让论证、节地评价等事项整合为规划选址综合论证，有效地避免了重复论证和冗余审查，非常具有实践意义。了解专章和规划综合选址的区别联系，详细阅读《原创 | 最新关于节约集约用地论证分析专章与规划选址综合论证的规定梳理学习》。
3. 《关于节约集约用地论证分析专章正式纳入用地预审申请材料的通知》规定：自2024年1月1日起，各级自然资源主管部门用地预审申报材料须按要求包含节约集约用地论证分析专章。
   也就是说专章是预审的必备要件材料，当然是说需要编制专章的项目范围了。自然资源部用途管制司于2023年12月29日印发的《关于节约集约用地论证分析专章正式纳入用地预审申请材料的通知》。

八、关于用地预审办理的改进内容

1. 《关于明确用地预审工作要点规范报部初审报告格式的通知》（自然资用途管制函〔2022〕45号)：以下几种情形需要重新办理预审:

（1）批准后三年内
需审批的未取得可行性研究报告批复；需核准的未取得项目申请报告(书)核准；需备案的未办理备案手续。
（2）项目农用地转用和土地征收申请总面积超选址预审总面积达到10%、范围重合度低于80%的(范围对比适用分期分段情形)
（3）重大建设项目在用地预审时不占永久基本农田、用地审批时占用的
（4）土地用途发生重大调整的

注:本文件调整的内在逻辑分析参考本公众号转载的文章：原创 | 自然资源部36号文件改进用地预审的逻辑分析《原创 | 自然资源部36号文件改进用地预审的逻辑分析》。
2. 2024年2月22日印发的《自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号）对自然资用途管制函〔2022〕45号文需要重新办理预审的情形作了调整：
不再对建设项目农用地转用和土地征收申请总面积超出用地预审总面积达到10%以及范围重合度低于80%的重新预审，建设单位和地方自然资源主管部门在申报农用地转用和土地征收时对用地变化情况的必要性、合理性作出说明，省级以上自然资源主管部门严格审查把关。
注:本文件调整的内在逻辑分析参考本公众号转载的文章：原创 | 自然资源部36号文件改进用地预审的逻辑分析《原创 | 自然资源部36号文件改进用地预审的逻辑分析》。

九、允许占用永农和生态红线的重大项目范围

1. 允许占用永久基本农田的项目范围

《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》(自然资发〔2023〕89号)明确了允许占用永久基本农田的重大建设项目范围（与2018年3号文件的范围有所调整，该条重大项目范围为最新准确规定）：

（1）党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目）；

（2）中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目；

（3）纳入国家级规划（指国务院及其有关部门颁布）的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目；

（4）省级公路网规划的省级高速公路项目；

（5）按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目；

（6）原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目。
2.允许占用生态保护红线的项目范围
《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）规定了允许占用生态保护红线的重大项目范围（福建省涉及生态保护红线的最新规定参考文章：福建三部门关于建设项目涉及生态保护红线有关意见办理的补充通知（试行））。
（1）党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目；
（2）中央军委及其有关部门批准的军事国防项目；
（3）国家级规划（指国务院及其有关部门正式颁布）明确的交通、水利项目；
（4）国家级规划明确的电网项目，国家级规划明确的且符合国家产业政策的能源矿产勘查开采、油气管线、水电、核电项目；
（5）为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门确认的交通、能源、水利等基础设施项目；
（6）按照国家重大项目用地保障工作机制要求,国家发展改革委会同有关部门确认的需中央加大建设用地保障力度，确实难以避让的国家重大项目。
需注意的是：与允许占用永久基本农田的重大项目范围大部分相同，但也有所区别，不能混淆，需要厘清。

十、占用生态保护红线和保护区政策

按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字〔2017〕2号），生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。生态保护红线划定后，只能增加、不能减少，因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级人民政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准。因国家重大战略资源勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排勘查项目。
中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》第四条规定：按照生态功能划定生态保护红线。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；重要生态修复工程。第十一条规定：三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批；对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法。福建省关于建设项目涉及生态保护红线的规定详见：《福建三部门关于建设项目涉及生态保护红线有关意见办理的补充通知（试行）》。
占用各类保护区需取得保护区主管部门意见。涉及林地占用审批在预审阶段要了解林地是否能够征占用，是否能得到林业部门的同意审批很关键，了解林地审批可以学习文章：《用林审批 | 林地等级分类与管控约束规则》（点击阅读）和《最新建设项目使用林地、草原和湿地的禁止性和限制性规定（目前有效）》。
近期中共中央办公厅 国务院办公厅印发《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》（2024年3月6日）（点击阅读），也表明了党中央关于加强生态环境保护的高度重视和前瞻布局（专家解读详见文章：《专家解读 | 加强生态环境分区管控 全面推进美丽中国建设》。

十一、关于节地评价的规定

建设项目应当合理和集约节约利用土地，符合国家发布的各类土地使用标准。
1.《自然资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14号）规定：对确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，需组织开展节地评价，通过节地评价严格把关。对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，应当通过节地评价合理确定建设项目用地功能分区和规模。
2.《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）规定：
支持节约集约用地新模式。公路、铁路、轨道交通等线性基础设施工程采用立体复合、多线共廊等新模式建设的，经行业或投资主管部门审核同意采用此方式同步建设部分，且工程用地不超过相应用地指标的，用地可一并组卷报批。

做好项目用地节地评价。超标准、无标准项目用地要严格执行《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》(自然资办发〔2021〕14号)。重大项目中公路项目设置的互通立体交叉工程用地，超过《公路工程项目建设用地指标》有关间距规定，经省级以上交通主管部门审核认定必须设置的，省级自然资源主管部门应开展节地评价论证。