地方政府专项债券知识梳理

地方政府专项债券知识梳理

1.经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。其中上文法条中的“举借债务的规模”，具体是指？

答：预算法第三十五条第二款所称举借债务的规模，是指各地方政府债务余额限额的总和，包括一般债务限额和专项债务限额。一般债务是指列入一般公共预算用于公益性事业发展的一般债券、地方政府负有偿还责任的外国政府和国际经济组织贷款转贷债务；专项债务是指列入政府性基金预算用于有收益的公益性事业发展的专项债券。

——《中华人民共和国预算法实施条例》

2.地方政府举债的方式是？

答：地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

——《中华人民共和国预算法实施条例》

3.一般债券是什么？

答：一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券。

——关于印发《地方政府债券发行管理办法》的通知（财库〔2020〕43号）

4.专项债券是什么？

答：专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。

——关于印发《地方政府债券发行管理办法》的通知（财库〔2020〕43号）

5.专项债券项目，对项目资本金的比例是否有要求？

答：参考1 :城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。电力等其他项目维持20%不变。

——《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）

参考2 ：港口、沿海及内河航运项目，项目最低资本金比例由25%调整为20%；机场项目最低资本金比例维持25%不变，其他基础设施项目维持20%不变。其中，公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。

——《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）

结合以上，常规的固定资产投资项目一般要求最低资本金不低于20%。

6.专项债券资金能否用作项目资本金？

答：允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资

——2019年6月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》

7.专项债券资金可以用作资本金的行业是？

答：专项债用于资本金支持行业有13个，分别是铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施。从规模上，当前的规定是以省为单位，作为资本金的专项债规模不超过25%。

——《国家发展改革委办公厅关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》（发改办投资〔2022〕873号）

8.分地区地方政府债务限额的下达路径是？

答：合理确定地方政府债务总限额。对地方政府债务余额实行限额管理。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。

逐级下达分地区地方政府债务限额。各省、自治区、直辖市政府债务限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案，报国务院批准后下达各省级财政部门。

省级财政部门依照财政部下达的限额，提出本地区政府债务安排建议，编制预算调整方案，经省级政府报本级人大常委会批准；根据债务风险、财力状况等因素并统筹本地区建设投资需求提出省本级及所属各市县当年政府债务限额，报省级政府批准后下达各市县级政府。市县级政府确需举借债务的，依照经批准的限额提出本地区当年政府债务举借和使用计划，列入预算调整方案，报本级人大常委会批准，报省级政府备案并由省级政府代为举借。

——《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）

9.专项债券可以发行多少年?

答：地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。

——《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）

10.专项债是否可以分期偿还？

答：完善专项债券本金偿还方式，在到期一次性偿还本金方式基础上，鼓励专项债券发行时采取本金分期偿还方式，既确保分期项目收益用于偿债，又平滑债券存续期内偿债压力。

——2019年6月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》

11.专项债券的发行主体是？

答：省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行专项债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市政府性基金预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。

——关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知（财预〔2016〕155号）

12.专项债的本金和利息如何偿还？

答：专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。

——关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知（财预〔2016〕155号）

13.省内的专项债券发行计划是谁制定的？

答：省级财政部门统筹考虑本级和市县情况，根据预算调整方案、偿还专项债务本金需求和债券市场状况等因素，制定全省专项债券发行计划，合理确定期限结构和发行时点。

——关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知（财预〔2016〕155号）

14.专项债券资金投向会变化吗？

答：财政部在逐年优化新增专项债券资金投向，2023年，专项债券资金将重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉动力，有效支持高质量发展。

——2023年3月1日 “权威部门话开局”系列主题新闻发布会第五期

15.土地储备项目现在是否可以通过专项债券筹资？

答：地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单包含“用于租赁住房建设以外的土地储备”，因此目前仅租赁住房建设的土地储备是允许的，其他不可通过专项债券筹资。

16.棚改项目还可以发吗？近期什么样的棚改项目可以发行？

答：可以。一般倾向于项目处于在建阶段、项目属于实物安置、且已列入国家棚户区改造计划的项目。根据2023年《新增专项债券资金投向领域》要求，棚户区改造项目主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目。

17.债券信息公开的渠道？

答：预决算公开范围的地方政府债务限额、余额、使用安排及还本付息等信息应当在地方政府及财政部门门户网站公开。财政部门未设立门户网站的，应当在本级政府门户网站设立专栏公开。预决算范围之外的地方政府债券等信息应当在省级财政部门、发行场所门户网站公开。财政部设立地方政府债务信息公开平台或专栏，支持地方财政部门公开地方政府债务（券）相关信息。

——《关于印发<地方政府债务信息公开办法（试行）>的通知》（财预〔2018〕209号）

18.专项债券项目评审中，可以证明项目成熟度高的文件有？

答：准备项目前期资料时，除了立项批复、可行性研究报告及批复、规划选址及用地预审意见、环评批复外，以下资料可以证明项目成熟度较高：

（1）初步设计批复；

（2）施工图设计文件的批复；

（3）工程公开招标的过程文件；

（4）已签订的施工合同；

（5）土地使用权证书；

（6）建设用地规划许可证；

（7）建筑工程规划许可证；

（8）项目施工许可证等。

19.新增专项债券资金是否可以置换存量债务？

答：严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。

——关于《加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）

20.专项债券利息的偿还方式是？

答：常规的10年期以下专项债券按年付息；10年期及以上专项债券按半年付息；制定提前还本计划的项目，按照约定及信息披露的方式偿还本金及利息。

21.需要第三方专业机构配合做的文件有哪些？

答：专项债项目发行前，需要第三方专业机构做的文件主要有项目可行性研究报告、项目收益与融资平衡方案、 财务评估报告、法律意见书、信用评级文件（信用评级文件一般由省级财政部门统一协调编制）。

22.事前绩效评估主要判断项目申请专项债券资金支持的必要性和可行性，重点论证以下方面：

（1）项目实施的必要性、公益性、收益性；

（2）项目建设投资合规性与项目成熟度；

（3）项目资金来源和到位可行性；

（4）项目收入、成本、收益预测合理性；

（5）债券资金需求合理性；

（6）项目偿债计划可行性和偿债风险点；

（7）绩效目标合理性；

（8）其他需要纳入事前绩效评估的事项。

——关于印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》的通知（财预〔2021〕61号）

23.专项债券项目绩效工作主要涉及的工作是？

答：根据《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》的通知（财预〔2021〕61号）第三条要求“本办法所称绩效管理，是指财政部门、项目主管部门和项目单位以专项债券支持项目为对象，通过事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节，推动提升债券资金配置效率和使用效益的过程”，专项债券项目绩效管理主要包括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等五项工作。

——关于印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》的通知（财预〔2021〕61号）

24.绩效目标管理，主要反映什么内容？

绩效目标应当重点反映专项债券项目的产出数量、质量、时效、成本，还包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等绩效指标。

——关于印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》的通知（财预〔2021〕61号）

25.项目绩效评价，主要反映什么内容？

答：项目主管部门和财政部门绩效评价要反映项目决策、管理、产出和效益。绩效评价指标框架和绩效评价提纲由省级财政部门结合实际情况自主制定，参考《项目支出绩效评价管理办法》有关范例，并突出专项债券项目资金绩效评价特点。包括但不限于以下内容：

（1）决策方面。项目立项批复情况；项目完成勘察、设计、用地、环评、开工许可等前期工作情况；项目符合专项债券支持领域和方向情况；项目绩效目标设定情况；项目申请专项债券额度与实际需要匹配情况等。

（2）管理方面。专项债券收支、还本付息及专项收入纳入政府性基金预算管理情况；债券资金按规定用途使用情况；资金拨付和支出进度与项目建设进度匹配情况；项目竣工后资产备案和产权登记情况；专项债券本息偿还计划执行情况；项目收入、成本及预期收益的合理性；项目年度收支平衡或项目全生命周期预期收益与专项债券规模匹配情况；专项债券期限与项目期限匹配情况等；专项债券项目信息公开情况；外部监督发现问题整改情况；信息系统管理使用情况；其他财务、采购和管理情况；

（3）产出方面。项目形成资产情况；项目建设质量达标情况；项目建设进度情况；项目建设成本情况；考虑闲置因素后债券资金实际成本情况；项目建成后提供公共产品和服务情况；项目运营成本情况等。

（4）效益方面。项目综合效益实现情况；项目带动社会有效投资情况；项目支持国家重大区域发展战略情况；项目直接服务对象满意程度等。

——关于印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》的通知（财预〔2021〕61号）

26.地方政府债务信息公开范围？

答：地方政府债务信息公开对象：适用于县级以上各级财政部门地方政府债务信息公开工作。地方政府债务包括地方政府一般债务和地方政府专项债务；地方政府债务信息包括预决算公开范围的地方政府债务限额、余额等信息以及预决算公开范围之外的地方政府债券发行、存续期、重大事项等相关信息；重大事项是指可能引起地方政府一般债券、专项债券投资价值发生增减变化，影响投资者合法权益的相关事项。

地方政府债务信息公开内容：地方各级财政部门应当组织开展本地区和本级专项债券存续期信息公开工作，督促和指导使用专项债券资金的部门不迟于每年6月底前公开以下信息：截至上年末专项债券资金使用情况；截至上年末专项债券对应项目建设进度、运营情况等；截至上年末专项债券项目收益及对应形成的资产情况；其他按规定需要公开的信息。

——财政部《关于印发<地方政府债务信息公开办法（试行）>的通知》（财预〔2018〕209号）

27.专项债资金用途是否可以调整？

答：可以调整，但是应当符合用途调整的条件和按照相应程序。专项债券用途调整，属于财政预算管理范畴，主要是对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，需要调整至其他项目产生的专项债券资金用途变动。

专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。

——关于印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知（财预〔2021〕110号）

28.想调整专项债资金用途，找哪个部门？

答：专项债券项目用途调整，由省级政府统筹安排，省级财政部门组织省以下各级财政部门具体实施。

——关于印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知（财预〔2021〕110号）

29.专项债券资金已安排的项目，什么情形可以申请调整？

答：（1）项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；

（2）项目竣工后，专项债券资金发生结余的；

（3）财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的；

（4）其他需要调整的。——关于印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知（财预〔2021〕110号）