信息系统监理与审计 我国实践与美国的经验

一、 引言 

　　目前，我国信息化建设已经进入新的阶段，我国信息化事业已发展到一个新的阶段。各级政府正在积极推进"电子政务"，许多城市及企业也已着手整合与升级其信息化应用系统。可以预计，全国将有更多、更大的信息系统建设项目展开。但是，在信息化推进过程中，存在不同程度上的一些问题，主要表现在规划制订不够科学，项目管理不够严格，监理机制不够健全，系统运行效益不够明显。致使相当一部分信息化项目失败或未能实现预期目标，浪费了大量资源。究其根源主要原因之一是信息化建设第三方监管机制的缺失和标准的不健全。

　　国内外的实践表明：信息化是有风险的，信息系统规模越大，功能越复杂，风险也就越大。英国Kalido于英国时间2001年12月12日公布了有关企业信息管理的调查结果。调查显示，96％的企业对于本公司的信息管理系统感到不满。关于目前正在使用的信息系统，认为"所制作的报告缺乏一贯性"或者是"核对信息花费了太多时间"的企业约占70％。特别引人深思的是该调查是由美国Harte-Hanks以全球500强企业以及财富1000企业中的171家公司为对象通过问卷方式实施的。调查对象中，40％以上的企业年交易额超过20亿美元。其他主要调查结果如下∶回答目前的信息系统不能灵活因应变化的企业约占60％；对于数据的精度表示担心的企业约占60％；60％以上的企业正在策划有关数据及信息的整合计划。这充分说明，信息系统的建设项目较之传统工业工程项目成功率更低，风险也更加突出。

　　中央领导同志在国家信息化领导小组第一次会议中特别强调：信息化建设一定要讲求效益，不能搞花架子。因此建立并逐步完善我国信息系统审计制度是健康、有序地推进信息化和落实领导小组会议精神的一项重要措施。

　　目前，在国内的信息化项目工程建设中，绝大多数用户（业主）无法组织队伍对信息系统建设进行专业化管理，难以胜任从可行性分析、规划设计、招标、方案评审到工程监理和工程验收全过程的管理与组织协调工作，建设方和承建方在信息建设过程中存在严重的信息不对称问题。这表现为借助外援进行工程管理咨询的案例越来越多，一些省市的行业主管部门也开始在信息系统建设中推行由监理进行工程质量管理的做法。但是，监理介入信息系统在我国还处于一个探索的过程中。

　　我国加入WTO后，鉴于我国IT服务业未来巨大的增长空间，国际知名咨询顾问公司、专业技术服务提供商等纷纷抢滩我国市场。在信息系统第三方鉴证业务方面，他们提供符合国际标准的信息系统审计服务。因此当前监理事业的发展面临新的形势，监理工作外部环境发生了深刻变化，势将对我国监理企业形成严重冲击，本土监理企业面临前所未有的严峻挑战。监理事业往何处去？这是摆在每一个监理人面前的重大课题。每一个监理企业必须以发展的眼光、动态的观点、创新的思想和创新的理论正确认识和判断当前的监理形势，增强危机感和紧迫感，迎接新的挑战。

　　 二、 信息系统监理

　　（一） 信息系统监理概念

　　依据信息产业部《信息系统工程监理暂行规定》，信息系统工程监理是指依法设立且具备相应资质的信息系统工程监理单位，受业主单位委托，依据国家有关法律法规、技术标准和信息系统工程监理合同，对信息系统工程项目实施的监督管理。

　　（二） 信息系统监理产生动因及其发展

　　1、信息系统监理产生动因分析

　　监理工作、监理企业是我国在计划经济向市场经济转变的过程中在建设领域中应运而生的，并取得了有目共睹的显著成效，直接促进了工程监理业的繁荣发展，这也导致在通信业工程建设、信息系统建设等方面监理的出现。因此，回顾建设工程监理的发展，将有助于对信息系统监理的认识。

　　1988年7月建设部发布了《关于开展建设监理工作的通知》，随后又于1988年11月印发了《关于开展建设监理试点问题的若干意见》，使得试点工作有章可循。1989年，根据初步试点取得的经验，建设部制定了《建设监理试行规定》，这是我国第一个比较完备的关于工程建设监理的法规文件，勾画出具有我国特色的工程建设监理制度的初步框架。1991年又分别制定颁发了《建设监理单位资质管理试行办法》和《监理工程师资格考试及注册试行办法》，建设监理法规制度进一步配套完善。1993年，上海市开始了工程设备监理制度的试点工作。1998年，国务院机构改革后赋予了国家质量技术监督局"协调建立设备工程监理制度"的职能要求，随后，国家质量技术监督局拟定了《协调建立设备工程监理制度的方案》，在国家发展计划委员会的指导和具体参与下，会同国务院有关部门，在国内有关技术及咨询机构的帮助、支持下,完成了设备监理制度中有关规章的起草工作。此间，世界银行、国家开发银行等亦曾规定，其贷款的有关项目要有监理公司监理，并作为申请贷款的项目单位获得贷款的基本条件。由此开始推行建设工程监理制度，监理事业得到持续快速发展，从而积累了一定经验，取得了积极成效。发展至今建立了一套比较完整的监理法规体系，组成了一支规模较大的监理队伍，监理出一批优良的工程项目，监理工作在工程建设中发挥了重要作用，得到了各级领导的支持，得到了社会的普遍认可，正逐步向规范化、制度化、科学化方向迈进。

　　但同时我国工程监理事业经过十多年的发展，虽然取得了一定成绩，但也存在不少问题。如：监理人员整体素质不高、监理工作缺位、监理取费普遍较低、监理市场竞争机制不健全、监理企业缺乏自我积累和发展能力、监理责任不明确、监理工作缺乏系统的理论研究、宣传工作滞后等问题比较突出。

　　2、信息系统监理的发展

　　目前信息系统工程的现状类似于二十世纪八十年代以前建筑工程的状态。自1988年建设部颁布《关于开展建设监理工作的通知》以后，特别是1996年建设监理全面推行后，建筑工程的质量普遍提高，业主和承建商之间的纠纷普遍减少，凡是出问题的工程，监理也有问题。因此，要求参考建筑工程的管理办法对信息工程实施监理的呼声日益高涨，这既是信息工程用户（业主）的愿望，也是系统集成商的愿望，信息工程市场呼唤"第三方"-信息系统工程监理的出现。

　　早在1995年，原电子工业部就出台了《电子工程建设监理规定（试行）》。1996年，深圳市成立了全国第一家信息工程质量监督机构-信息工程质量监督检验总站。1998年，西安协同软件股份有限公司经西安技术监督局和西安市科委批准，获得"计算机管理信息系统工程监理"资质认证，成为国内第一家获此资格的公司。1999年6月，深圳市政府在国内率先出台了包括实施信息工程监理条款在内的《深圳市信息工程管理办法》，并要求首届我国国际高新技术成果交易会信息网络工程实施监理。2000年7月，深圳市信息化建设委员会办公室制订了《深圳市信息工程建设管理办法实施意见》，要求"市、区、镇人民政府及其所属部门使用财政性资金（包括预算内资金、预算外资金、事业收入等），投资规模在100万元以上的信息工程建设项目必须遵照本实施意见进行立项、招投标、监理、质量监督、验收"。2002年7月，北京市信息化工作办公室制定了《北京市信息系统工程监理管理办法（试行）》，要求"本市推行信息系统工程监理制度，建设单位应当通过协议或者招标的方式优先选择具有相应资质等级的信息系统工程监理单位承担监理业务。各级财政全部补助或者部分补助以及为社会提供公共服务的重大信息化工程项目必须通过招标的方式选择信息系统工程监理单位，实行强制监理。" 2002年11月，国家质量监督检验检疫总局公布《设备监理单位资格管理办法》，在该管理办法的21类设备工程专业中，涉及信息工程的共有三类，即信息网络系统、信息资源开发系统和信息应用系统。最近，在国家信息办和国家标准管理委员会直接领导下，信息化系统监理规范化项目正在加紧制定中，并且是作为电子政务标准化项目的一个子项目而提出的。预计在今年年底，监理规范就要完成，经过试用和修改后，将上升为国家标准。 2002年12月，信息产业部在广泛征求意见和开展试点工作的基础上，正式颁布《信息系统工程监理暂行规定》，这标志着我国信息工程监理开始迈向科学化、专业化和规范化，也预示着在我国即将出现一个新的中介服务行业，将很快涌现一批监理机构和执业人员，从此信息系统工程监理工程师也将逐步成为国民经济和社会信息化的"警察"。

　　但我国的信息系统工程监理目前仅仅是处在起步阶段，事实上根据对国内信息化应用程度较高的行业部门（如银行、证券、保险、气象、社保、旅游等）和部分大型企业（如华北制药、哈尔滨轴承集团、哈尔滨飞机制造企业、跃进汽车集团、我国石化等）30个样本作为调查对象的调查结果显示，对于大多数企业来说，项目监理是个新概念。只有30%的被调查者表示在某些信息化项目中使用过监理服务。在70%未使用过项目监理的被调查者中，5%表示听说过，95%表示知道建筑工程有监理࿰