审批机关委托公路项目符合性审查探讨

一、熟悉公路项目投资建设主要相关政策文件

二、理解符合性审查的主要涵义和考虑

三、区分并识别公路项目不同阶段符合性审查的要点

1、投资项目前期立项阶段

 （1）审批权属

 （2）报建流程

 （3）申报文件

 （4）前置要件

 （5）行业管理要求

 （6）重大瑕疵或错误

 （7）其他潜在影响因素或风险

2、建设项目勘察设计阶段

 （1）审批权属

 （2）报建流程

 （3）申报文件

 （4）前置要件

 （5）行业管理要求、重大瑕疵或错误、其他潜在影响因素或风险

四、做好符合性审查初步结论的反馈处理

1、符合性审查初步结论梳理

2、符合性审查初步结论反馈

特别提醒：考虑到时效性，随着政策变化，随时可能出现调整，出台新规，请依新规执行！

公路投资建设项目咨询评估中的符合性审查具有重要意义，既是开展正式审查、接收报批的基本条件，也是减少工作反复、防范政策和审批风险的必要措施和有效手段。

自党的十八大以来，党中央、国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实转变政府职能，加强和改进宏观调控，确立企业投资主体地位，从2012年起，尤其在2016年提出《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》后，密集出台了大量优化调整关于公路建设项目投资建设的相关政策，相关前置条件、事中事后监管的要求发生了很大变化，相关人员在开展公路建设项目各阶段咨询评估中的前置条件等符合性审查工作时因为对相关政策的不清楚、不理解，可能产生一些问题。结合本人多年来从事为国家部、委及各省区市重大公路项目投资建设咨询评估工作的经验，梳理了关于公路投资建设项目前期立项和设计阶段前置条件等符合性审查的一些心得体会，供同行参考借鉴，有不足之处，欢迎交流、指正。

一、熟悉公路项目投资建设主要相关政策文件

1、重大要求：党的十八大会议精神、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》等；

2、职能转变：《国务院关于推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》、《国家发展改革委关于下放部分交通项目审批权和简化审批程序的通知》、《国务院关于清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》、《国家发展改革委关于进一步下放政府投资交通项目审批权的通知》等；

3、投资管理：《国家发展改革委中央编办关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》、《企业投资项目核准和备案管理条例》、《政府核准投资项目管理办法》、《政府核准的投资项目目录》、《企业投资项目核准和备案管理办法》、政府和社会资本合作项目相关管理规定等；

4、专题专项管理：建设选址、用地、环评、水评、取水、水保、洪评、通航、节能、安评、地灾、地震、文物、矿产压覆、气象、稳评等；

5、发展理念、行业政策、指导意见：五大发展理念、绿色公路、品质工程、钢结构桥梁、BIM、干线公路与城市道路有效衔接、交旅融合等；

6、行业规划、项目保密、项目阶段性批复等。

7、其它需要关注的相关文件，但跟本文主题在针对性、关联度上不如前几项，不再细列。作者过一定时期会进行一些收集，汇编成册，供需要时查阅，后附几张图片供参考。

各政策文件具体要求将在公路项目前置条件中结合具体条款进行针对性分析说明。

二、理解符合性审查的主要涵义和考虑

1、是否符合法定审批条件，主要指前置要件、报建流程，也可能包括各地主管部门、不同项目特点涉及的一些特定要求；

2、是否符合行业管理要求，主要指阶段性批复文件的执行情况、有关政策文件的贯彻情况、成果编制内容构成和深度情况等；

3、是否存在关键方案有问题、资金筹措方案不合规、潜在重大安全风险问题、潜在社会重大争议、未批先建、违背回避原则以及存在其它重大瑕疵或错误等。

4、是否存在其他潜在影响因素或风险（需征求公众意见、通过专家评议等），可能导致报送后审批机关难以开展审批工作，或对审批机关存在潜在审批风险，或在审批规定动作要求的程序和时间内难以完成审批等。

三、区分并识别公路项目不同阶段符合性审查的要点

1、投资项目前期立项阶段

（1）审批权属

根据《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》，“改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序”。

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令2016年第673号），“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行……对前款规定以外的项目，实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定”。

根据《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发〔2016〕72号），“公路：国家高速公路网和普通国道网项目由省级政府按照国家批准的相关规划核准，地方高速公路项目由省级政府核准，其余项目由地方政府核准”、“由地方政府核准的项目，各省级政府可以根据本地实际情况，按照下放层级与承接能力相匹配的原则，具体划分地方各级政府管理权限，制定本行政区域内统一的政府核准投资项目目录……对于涉及本地区重大规划布局、重要资源开发配置的项……由省级政府核准，原则上不下放到地市级政府、一律不得下放到县级及以下政府”。

简单的说，公路项目按政府投资项目和企业投资项目实行分类管理：

政府投资公路项目（中央预算内投资、地方政府投资等）实行审批制，需要政府、投资主管部门审批。

企业投资公路项目实行核准证和备案制，属于《政府核准的投资项目目录》的实行核准制，其余实行备案制。核准制项目中，关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等的公路项目，需要政府、投资主管部门核准，其中国家公路、地方高速公路由省级政府（投资主管部门）核准，其余项目则由地方政府核准，至于地方政府核准的具体情况，得看该行政区域内统一的政府核准投资项目目录。

需要注意的是，对于中央预算投资公路项目，虽然由省级政府核准，但是根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令2004年第412号）、《交通运输部行政审批事项清单》（2017年7月），须先取得国务院行业主管部门（交通运输部）的审查意见。

当然了，审批权属是否合适正确，审批机关会做判断，作为咨询评估服务单位，关注一下即可，万一发现有不妥的，向有关方面反馈也是合适的。

（2）报建流程

根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》，“按照并联办理、联合评审的要求，相关部门要协同下放审批权限，探索建立多评合一、统一评审的新模式”。现在各政府部门设立的在线审批监管平台或政务服务大厅，对有关报建审批流程都向社会公开了详细规定，项目单位可以在线查询进度、结果及有关的问题。

根据《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委令2017年第2号），“项目涉及有关行业管理部门或者项目所在地地方政府职责的，项目核准机关应当商请有关行业管理部门或地方人民政府在７个工作日内出具书面审查意见。有关行业管理部门或地方人民政府逾期没有反馈书面审查意见的，视为同意”。实际操作中，投资主管部门会根据项目情况，采用征求公众意见、实行专家评议、委托评估咨询等手段更好的开展核准工作，往往也会要求提供行业意见。本着联评联审的原则，投资主管部门开展核准审查和行业主管部门开展行业审查可以同步进行，可以是联合同步，也可以是分别同步，但原则上投资主管部门形成核准意见应在行业主管部门形成行业（预审）意见之后。

报建流程相关具体内容，笔者不作过多引述，但就咨询评估单位来说，需要提出一点进行技术探讨，就是对尚未实行联评联审机制情况下，投资主管部门和行业主管部门之间的一些中间过程交叉关系问题。投资主管部门往往会委托咨询评估单位出具咨询评估报告，但行业主管部门存在要求咨询评估单位提前提供正式咨询评估报告后再出具行业审查意见的情况，这是不对的，既不符合委托关系原则，也不符合技术论证原则（咨询评估的技术论证本身就需要综合考虑项目本身、地方及其他利益攸关方、行业意见等形成结论），当然了，通过了解咨询评估初步意见作为行业审查的参考，那又另当别论。

（3）申报文件

政府投资项目，需编制工程可行性研究报告。

企业投资核准项目，需编制项目申请报告。

企业投资备案项目，需通过在线平台向备案机关备案相关信息。

资金申请项目，需编制资金申请报告，当属于地方政府投资申请中央预算内投资的，应首先完成可研或初步设计审批。

主管部门报建流程要求的其它资料。

咨询评估单位开展咨询评估工作需要的其它资料。

（4）前置要件

根据《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》，“精简投资项目准入阶段的相关手续，只保留选址意见、用地（用海）预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件。”

根据《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委令2017年第2号），“项目单位在报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定附具以下文件：（一）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）；（二）国土资源（海洋）行政主管部门出具的用地（用海）预审意见（国土资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外）；（三）法律、行政法规规定需要办理的其他相关手续。”

综合上述规定，公路项目投资立项的前置要件至少包含四项：建设选址、用地预审、重特大项目环评、法律行政法规需要办理的其他相关手续。因此，现在很多人认为前置要加只有建设选址、用地预审两项，甚至有人认为无需提供前置要件的理解是不对的。

四项前置要件中，前两项建设选址、用地预审不用多说，好理解无争议，但后两项重特大项目环评和法律行政法规需要办理的其他相关手续就不好理解了，不好把握，笔者对主要的方面进行梳理，供参考。

重特大项目环评：

根据《中华人民共和国环境影响评价法》（中华人民共和国主席令2016年第48号），环评不再作为投资立项的前置要件，只需要在开工前完成审批，这和《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》的要求不尽一致，该怎么执行？笔者认为应从发布时间上进行判断，前者是2016年6月发布，后者是2016年7月发布，因此理应按后者的要求执行为准。那如果按后者的要求，该怎么理解重特大项目环评？不太好把握，笔者认为可以从两方面考虑：一是关于重特大项目的定性，凡是经过特别环境敏感区（如大江大河涉海工程、进入重大环境保护区工程、涉及重大饮用水体工程等）的重大公路工程项目应该都可以纳入重特大项目环评要求范围；二是从项目归属的规划体进行考虑，环境评价法要求土地利用规划和交通专项规划等必须进行环境影响评价，否则不予审批通过，因此，公路投资建设项目所属的规划一旦审批通过，环评相应通过，是否可以理解为不需要再提供重特大项目环评的前置要件？

法律行政法规需要办理的其他相关手续：

关于地质灾害评价：根据《地质灾害防治条例》（国务院令2003年第394号），“在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告”，之后虽然根据《国土资源部关于废止部分部门规章的决定》（国土资源部令2005年第28号）对《地质灾害防治管理办法》予以废止，以及根据《关于取消地质灾害危险性评估备案制度的公告》（自然资源部令2014年第29号）取消了地质灾害危险性评估备案制度，但《地质灾害防治条例》的上述要求规定依然有效，因此，在地质灾害易发区内的公路投资建设项目，可研审批依然需要取得地质灾害危险性评估结论。

关于通航条件影响评价：根据《航道通航条件影响评价审核管理办法》（交通运输部令2017年第1号），“建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段，按照交通运输部有关规定和技术标准要求编制航道通航条件影响评价报告”。因此，涉及跨越或侵占长江、黄河、珠江等航道的公路、桥梁工程项目，可研阶段必须编制航道通航条件影响评价报告并获得审批通过。

关于地震安全评价：根据《地震安全性评价管理条例》(2017年修正本），“国家重大建设工程，省、自治区、直辖市认为对本行政区域有重大价值或者有重大影响的其他建设工程等，必须进行地震安全性评价”。根据《地震安全性评价管理办法（暂行）》（中震防发〔2017〕10号）》，“地震安全性评价是投资项目报建审批中涉及安全的强制性评估事项。建设单位应当在建设工程设计之前完成地震安全性评价，并按照地震安全性评价结果进行抗震设防”。根据《公路工程抗震规范》（JTG B02-2013），“独立特大型桥梁工程及独立特长隧道工程、地震动峰值加速度大于或等于0.40g 地区的高速公路和一级公路的抗震危险地段，应按照有关规定，进行工程场地地震安全性评价”。根据《需开展地震安全性评价确定抗震设防要求的建设工程目录（暂行）》（2016年本），公路工程部分为“参照行业标准JTG B02-2013《公路工程抗震规范》，包括：位于基本地震动峰值加速度分区0.30g及以上地区内的单跨跨径超过150m的特大桥”。因此，特定重大公路投资建设项目，可研阶段仍然需要完成地震安全性评价。

关于社会稳定风险分析和评估：根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号），“项目单位在组织开展重大项目前期工作时……社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章。……国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业在向国家发展改革委报送项目可行性研究报告、项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告”。各省地市根据该通知要求，大多都制定了本区域的相应规定。因此，重大公路投资建设项目、尤其是需报国家发改委审批、核准的公路基础设施重大固定资产投资项目，必须编制社会稳定风险分析独立篇章和社会稳定风险评估报告。

关于节能、水评、取水、水保、洪评、文物、矿产压覆、气象等其他专题专项：后置到在建设项目开工之前完成，或者纳入可研报告专门篇章，不再属于前期立项的前置要件了。但要特别说明的是，虽然不属于本阶段前置条件，但咨询评估时有必要考虑、审查各专题涉及的初步结论对项目的影响大小，这既是保证项目方案合理可行、规模投资合理可控，也是保障项目能够顺利推进。

综上所述，项目前期立项前置性要件在深化投融资体制改革以后已经最大限度的后置而压缩，但至少也应有2项（一般项目）或3～7项（特定项目），可能的前置要件包括：重特大项目环评、地质灾害评价、通航条件影响评价、地震安全评价、社会稳定风险分析和评估，根据项目特点需要不同的前置要件。

（5）行业管理要求

主要考虑以下方面的符合性：

上阶段成果是否通过审批，项目是否符合规划；

上阶段审批意见是否执行到位，提交成果的编制内容构成和深度是否符合要求；

是否有效考虑、合理贯彻行业管理相关政策，包括绿色公路、品质工程、钢结构桥梁、BIM、干线公路与城市道路有效衔接、交旅融合等。

（6）重大瑕疵或错误

主要考虑以下方面的符合性：

关键方案是否存在重大缺漏或结论明显不合理；

成果编制质量情况，是否存在明显粗制滥造、弄虚作假；

资金筹措方案是否合规，要特别注意是否违规增加政府债务、项目是否符合贷款融资基本条件、贷款规模是否适当等；

是否潜在重大安全风险问题；

是否潜在社会重大争议；

是否存在未批先建情况；

是否存在违背回避原则问题；

是否存在其它重大瑕疵或错误问题。

（7）其他潜在影响因素或风险

审批机关接受报审后，必须在一定的工作时间内完成审批，为了保证审批的有效性、合法性，也需要适当考虑其他潜在影响因素或风险，比如特殊复杂项目，可能要征求审批机关意见，是否需要开展公众意见征求和组织专家评议，避免影响时间进度。

2、建设项目勘察设计阶段

（1）审批权属

根据《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令2000年第293号），“对施工图设计文件中涉及公共利益、公共安全、工程建设强制性标准的内容进行审查”。

根据《公路建设市场管理办法》（交通部令2004年第14号），“公路建设项目法人应当按照项目管理隶属关系将施工图设计文件报交通主管部门审批”。

根据《公路建设监督管理办法》（交通部令2006年第6号），“交通部对全国公路建设项目进行监督管理，依据职责负责国家高速公路网建设项目和交通部确定的其他重点公路建设项目前期工作、施工许可、招标投标、工程质量、工程进度、资金、安全管理的监督和竣工验收工作。除应当由交通部实施的监督管理职责外，省级人民政府交通主管部门依据职责负责本行政区域内公路建设项目的监督管理，具体负责本行政区域内的国家高速公路网建设项目、交通部和省级人民政府确定的其他重点公路建设项目的监督管理。设区的市和县级人民政府交通主管部门按照有关规定负责本行政区域内公路建设项目的监督管理”。

以上为关于公路项目设计审查的事权规定，但主要体现的施工图设计的要求，对于初步设计没有单独提出要求，因此需要从交通运输部相关规定进一步理解。

根据《关于印发加强重点公路建设项目设计管理工作若干意见的通知》（交公路发〔2009〕458号），各省级交通运输主管部门要严格执行国家公路建设有关法规，履行基本建设程序，有序推进公路建设。初步设计文件应符合可行性研究报告批复或项目核准的工程规模、技术标准和投资控制等要求。初步设计文件编制完成后，由省级交通运输主管部门组织预审，再报部审批。施工图设计文件完成后，由省级交通运输主管部门根据初步设计批复要求进行审批。施工图设计文件及施工许可等已批准的项目，方可开工建设。严禁未批设计，未经施工许可，先行施工。严禁边设计、边施工。

根据《国家重点公路工程设计审批服务指南》（2017年1月），审批依据为《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《公路建设监督管理办法》，要求按照规定的条件、流程、材料等报审，其中报审材料包括“（一）省交通运输厅的预审意见；（二）初步设计文件（包括附件）；（三）可行性研究报告（项目核准）批复及可研阶段各类专题批复的复印件；（四）建设管理单位机构设置及主要管理人员情况；（五）审批部门根据项目特点和实际情况，要求提供的其他材料”。

根据《国家重点公路工程设计审批服务指南》进一步明确了重点公路建设项目由省级交通运输主管部门组织预审，再报交通运输部审批，但关于施工图设计审批的要求，和《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《公路建设监督管理办法》的规定有所不同，暂按不表。

综上分析，结合现状实际操作，除重点公路项目初步设计需要报交通运输部审批，其余初步设计及施工图设计由省、区、县负责本行政区域内公路建设项目的监督管理。需要说明的一点，省级监督管理时，公路项目初步设计有的省地由行业主管部门审批，也有的省地是由投资主管部门审批。

和前期立项阶段一样，审批权属是否合适正确，审批机关会做判断，作为咨询评估服务单位，关注一下即可，万一发现有不妥的，向有关方面反馈也是合适的。

（2）报建流程

交通运输部、各省地对报送审批流程指南有公开明确规定，需要的可从主管部门政务网站查阅。

3）申报文件

按照主管部门报送审批流程指南申报相关的资料。

咨询评估单位开展咨询评估工作需要的其它资料。

（4）前置要件

关于上阶段各要件、专题专项审批意见的执行情况：除了主要意见的执行情况，更关键的是核查本阶段项目设计成果和批复的前期成果的重大方案、规模投资、实施安排等的变化情况，来初步判定上阶段各要件、专题专项审批意见的有效性。具体依据按照各要件、专项专题意见后面所列有关有效期的规定执行。

关于本阶段的专题专项要件：

交通安全评价：根据《公路工程技术标准》（JTG B01-2014），二级及二级以上干线公路应进行交通安全评价，并提供交通安评专项审查意见。

桥梁隧道安全风险评估：根据《关于在初步设计阶段实行公路桥梁和隧道工程安全风险评估制度的通知》（交公路发〔2010〕175 号），“部审批初步设计的国家重点公路工程项目，尤其是建设条件复杂、技术难度大的桥梁和隧道工程，在初步设计阶段，应按本通知要求，对工程方案进行安全风险评估; 其他公路工程项目，可参照执行”，具体包括“(一)桥梁工程。1.多跨或跨径大于等于40米的石拱桥，跨径大于等于250米的钢筋混凝土拱桥，跨径大于等于350米的钢箱拱桥，钢材于架、钢管混凝土拱桥；2.跨径大于等于200米的梁式桥，跨径大于400米的斜拉桥，跨径大于1000米的悬索桥；3.墩高或桥高大于100米的桥梁；4.桥址处地震烈度大于7度且跨径大于150米的桥 梁；5.其他建设环境复杂、施工技术要求特殊的桥梁。(二)隧道工程。1.穿越高地应力区、区域地质构造、煤系地层、采空区、水体等地质条件、水文地质复杂的隧道；2.偏压、大断面、变化断面等结构受力复杂的隧道；3.长度大于3000米或通风、照明、救援等要求特殊的 隧道；4.其他建设环境复杂、施工技术要求特殊的隧道”。

高边坡风险评估：个别省份根据本区域特点，对超过一定边坡高度的，要求编制高边坡风险评估报告。

造价专项审查：个别省份要求在设计审批之前，开展项目造价专项审查，出去专项审查报告。

关于开工前要求完成的及其他相关的专题专项成果：虽然不属于本阶段前置条件，但咨询评估时有必要考虑、审查各专题涉及的初步结论对项目的影响大小，这既是保证项目方案合理可行、规模投资合理可控，也是保障项目能够顺利推进。

（5）行业管理要求、重大瑕疵或错误、其他潜在影响因素或风险

和项目投资立项基本类似，只是在深度上要求更进一步，在内容要求上更加细化，不重复赘述，但新增提出以下几点：

关于交通运输部、各省地对报送审批流程指南要求：逐项核实是否满足要求。

关于规模投资控制：根据《公路工程造价管理暂行办法》（交通运输部令2016年第67号），“初步设计概算的静态投资部分不得超过经审批或者核准的投资估算的静态投资部分的110%。施工图预算不得超过经批准的初步设计概算”、“实际投资调增幅度超过静态投资估算10%的，应当报项目可行性研究报告审批或者核准部门调整投资估算后，再由原初步设计审批部门审查调整设计概算；实际投资调增幅度不超过静态投资估算10%的，由原初步设计审批部门直接审查调整设计概算” 。

四、做好符合性审查初步结论的反馈处理

1、符合性审查初步结论梳理

符合性审查的结论，对关键结论予以单独文字说明，综合结论宜通过符合性审查表体现，简明直观。笔者制作了一个符合性审查表（样表），供同行参考。

符合性审查表（参考样表）

2、符合性审查初步结论反馈

符合性审查的初步结论，应及时反馈给委托主管机构，对通过符合性审查的项目，继续开展后续咨询评估工作，未通过符合性审查的项目，跟踪委托主管机构意见开展相关工作。

特别提醒：考虑到时效性，随着政策变化，随时可能出现调整，出台新规，请依新规执行！