论文推荐｜公共安全及其治理：理论内涵与制度实践，从零基础到精通，收藏这篇就够了！

最新推荐文章于 2025-05-09 14:12:41 发布

leah126

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摘要

厘清公共安全及其治理的理论内涵，已经成为加快建构中国自主应急管理知识体系亟待解决的关键问题之一。本文研究显示：公共安全作为安全的一个子集，融合了国际关系语境中“security”意义上的和安全科学语境中“safety”意义上的安全，是价值目标和事实结果的复合体；公共安全治理则是由“公共安全”和“治理”形成的复合概念，以“风险—灾害—危机”连续统分析框架为参照，是多元主体通过广泛参与和相互合作，实现公众免于人身伤害或财产损失的价值目标和客观结果。以此观之，公共安全治理的制度实践涵盖了单一灾种管理、综合应急管理和广义应急管理三种典型形态，这也为提升公共安全治理水平提供了三种路径。

文字｜唐娜

编辑｜李胜玉

论文题目：《公共安全及其治理：理论内涵与制度实践》

论文来源：《南京社会科学》

论文链接：https://kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspxfilename=NJSH202212009&dbname=CJFDTOTAL

中国共产党第二十次全国代表大会提出，提高公共安全治理水平，必须坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。在这一背景之下，加快建构中国自主应急管理知识体系首先需要从基础概念出发，厘清公共安全及其治理的理论内涵。尽管自2003年“非典”以来，在一系列重大突发事件的冲击下，应急管理实践得到飞速发展，但何谓公共安全、何谓公共安全治理等基础概念问题并没有得到充分的澄清。中国共产党第二十次全国代表大会的报告专章部署推进国家安全治理体系和能力现代化，专节部署提高公共安全治理水平，这必将进一步推动相关的理论研究，为加快建构中国自主应急管理知识体系提供强劲的推动力，也对加强关键基础概念的理论研究提出了尤为迫切的需求。

一、公共安全：

一个整合的概念

贝克（Ulrich Beek）指出：“与阶级社会的‘平等’理想不同，风险社会追求的目标是‘安全’，它标志着一个新时代的来临。在这个时代里，人们出于恐惧的心理而不断走向联合：焦虑的共同性替代了需求的共同性。在这种意义上，风险社会的形成标志着一个新的社会时代，在其中产生了由焦虑转化而来的联合。”就此而言，面向风险社会的治理是以安全为中心的治理。

以安全为中心的治理，是相对于以发展为中心的治理而言的，前者面向风险社会，后者面向工业社会。从以发展为中心的治理到以安全为中心的治理，这种转换是从工业社会到风险社会历史演化的必然结果。当然，安全与发展从来都是相对而生的目标，以发展为中心并不意味着可以忽视安全，以安全为中心也不意味着需要放弃发展。无论是以发展为中心，还是以安全为中心，都是在发展与安全这两大目标之间进行权衡。在这一点上，贝克明确指出：“系统而言，从社会演化的历史角度来看，或早或晚，在现代化的连续进程中，‘财富—分配’社会的社会问题和冲突会开始和‘风险——分配’社会的相应因素结合起来。”贝克在这里所说的“结合”，也可理解为“权衡”。

那么，何谓“安全”？如果作为一个日常概念，“安全”的内涵无需界定，通常不会产生歧义。但如果作为一个学术概念，则需要得到明确的界定。中文的“安全”在英文中有两个对应的概念：一是“security”，二是“safety”。虽然这两个概念经常被不加区分地使用，也日益呈现出相互融合的趋势，但从最初的使用情境和侧重范围来看，这两个概念之间的差异仍然需要辨析。这对于准确理解公共安全的内涵至关重要。

**（一）**国际关系语境中的“安全”

1952年，沃尔弗斯（Arnold Wolfers）发表《“国家安全”：一个含糊的符号》（“National Security” as an Ambiguous Symbol）一文，首次将“security”作为学术概念予以界定和讨论。沃尔弗斯认为，在“冷战”的背景下，“安全”(security)主要指“国家安全”（national security）或“军事安全”（military security）然而，这两个概念极容易被滥用为妨碍公民权利、制造战争和分配资源的说辞。沃尔弗斯认为，安全既可以是客观的，也可以是建构的，客观上表现为目标价值不受威胁，主观上表现为不必担心目标价值受到威胁。在沃尔弗斯之后，安全研究作为国际关系的一个分支领域被认可。

在以“国家安全”“军事安全”作为理论基础的安全战略运行了20年之后，其弊端逐步显现。这主要是因为，“国家安全”强调以国家作为安全单位，“军事安全”以军事力量作为保障国家安全的主要手段，相应的资源分配也以国家安全和军事安全为优先。这在“冷战”初期固然能够获得支持，但到“冷战”中后期就难以为继了。一个必须正视的事实是：一方面，大量的资源被投向以国家为单位、以军事力量为主要手段的安全战略，但对国家安全造成威胁的事件发生频率很低，且大部分公众对此并不知情；另一方面，自20世纪70年代起，自然灾害和事故灾难的发生频率都在上升，公众的安全受到自然灾害和事故灾难越来越严重的威胁，但却缺乏足够的能力来保障。而且，“冷战”格局完全是由于人为的意识形态的敌对所造成的，在这种情况下，将“国家安全”“军事安全”作为优先目标的资源分配格局必然引发公众强烈的不满，在学界则表现为对于“安全”概念内涵的反思。

至20世纪80年代，随着“冷战”局势的不断缓解，对于“安全”概念内涵的反思更甚。其中最有影响力的反思有三种：一是“布兰特报告”（Brandt Report）提出要用“非传统方法”来看待安全问题；二是乌尔曼（Richard H.Ullman）认为，安全不应该仅指国家安全、军事安全，而应该由它所面对的威胁来定义，传染病、水旱灾害等也都是安全威胁；三是布赞（Barry Buzan）认为，安全问题影响的不仅是国家，还有国民个体，经济安全、环境安全也都是安全的内涵。

至20世纪90年代，“冷战”格局瓦解，“非传统安全”（nontraditional security）概念乘势兴起。不过，这一概念并未在学理上得到清晰的界定，更应该被视为各种非国家安全观和非军事安全观的一个集合。非传统安全的问题领域包括：一是人类为了可持续发展而产生的安全问题，包括环境安全、资源利用、全球生态问题以及传染性疾病的控制与预防；二是人类社会活动中个体国家和个体社会失序失控而对国际秩序、地区安全乃至国际稳定所造成的威胁，包括经济安全、社会安全、人权、难民等问题；第三类是跨国界的有组织犯罪，如贩卖人口、毒品走私等；第四类是非国家行为体对现有国际秩序的挑战与冲击，最典型的是国际恐怖主义；第五类是由于科技发展以及全球化所产生的安全脆弱性问题，例如网络安全、信息安全以及基因工程安全风险。

2001年，联合国成立“人类安全委员会”（Commission on Human Security），专门负责消除威胁世界和平的两大邪恶力量——匮乏与恐惧。在联合国的推动下，“人类安全”也兴起为一个重要的理论概念。“人类安全”概念主要强调人的安全，也属于非传统安全观的一种，与国家安全、军事安全相对。

2001年，“9·11”事件发生，美国为统筹“反恐”而成立国土安全部（Department of Homeland Security，简称DHS），“国土安全”也由此成为一个在理论研究中频繁出现的概念。从语境来看，“国土安全”概念主要是基于“反恐”情境，强调对关键基础设施的保护，不仅包括像“世贸双塔”这样关键的经济性基础设施，也包括美国遍布海外的使馆等政治性基础设施，它们都可能是恐怖主义分子攻击的对象。“国土安全”的另一层含义是“本土安全”，由于美国本土此前几乎从未遭受过外来袭击，“9·11”事件导致美国民众的信心遭受重创，“国土安全”这一概念凸显了美国将恐怖主义威胁抵御在本土之外以恢复美国民众信心的诉求。正因为如此，美国的国土安全管理过程特别强调“保护”（protection）和“预防”（prevention），前者主要针对关键基础设施，后者主要强调将恐怖袭击的威胁拒于本土之外。

在中国情境中，学术界关于“security”意义上的“安全”的理论研究比较薄弱，直到20世纪90年代几乎还是一片空白。根据刘跃进的考证，朱奕宝发表于《中国科技信息》1994年第12期的《安全科学与预防事故》一文提到：安全科学的学科可以很广，如国家安全学、社会安全学、生态环境安全学、劳动安全学等。不难看出，尽管朱奕宝提到了国家安全学，但主要是在“safety”意义上来讨论这一概念。刘跃进的考证还显示，蔡培元发表于《中国高教研究》1998年第1期的论文从保卫学的角度提出“国家安全学”概念，这是“security”意义上的安全，但这种讨论并不具有显著的学术价值。真正对“security”意义上的安全进行系统的理论研究的是刘跃进，他倡导的“国家安全学”在理论范畴上既包括传统的国家安全、军事安全，也包括由于自然灾害等引发的非传统安全问题。在最近的十余年中，非传统安全问题在中国的国际政治研究中也得到了重视，成为理论研究的热点议题之一。

综合来看，“security”作为学术概念主要源起于国际政治领域的相关研究，随着国际政治格局的变化，“security”的内涵也在不断扩展。但不管其内涵怎么变化，“security”都凸显了“安全”的政治学维度和价值属性，即关于安全的研究是一个政治学议题，安全在本质上是一种价值判断。

**（二）**安全科学语境中的“安全”

“safety”作为学术概念主要见于安全科学领域的相关研究，其中关于“安全”概念内涵的讨论起步较晚，也不充分。与“safety”相关的安全概念通常有“职业安全”（occupational safety）、“工作场所安全”(workplace safety)等。

2014年，来自挪威斯塔万格大学的研究者埃文（Terje Aven）在安全科学的权威期刊《Safety Science》上发表题为《什么是安全科学？》（What Is Safety Science）的论文，对“Safety”概念的内涵进行了集中的讨论，认为安全科学对于“Safety”概念的界定存在着两种取向：一是“免于事故和损失（absence of accidents and losses），即为安全”；二是将风险控制在可接受的水平之内即为安全。从文中述及的相关文献来看，西方学界关于“Safety”概念内涵的讨论主要兴起于2000年之后。

在国内学界，关于“safety”意义上的“安全”概念的讨论可追溯至20世纪90年代，但主要兴起于2000年之后。1995年，肖贵平、胡安洲在《中国安全科学学报》1995年第1期上发表题为《关于安全科学基本概念及相互关系的研究》的论文，对“safety”意义上的“安全”概念进行了集中的讨论，认为关于“安全”的概念很不统一，归纳起来可以分为两种：绝对安全与相对安全。在此基础上，该文对“安全”概念进行了界定：安全是指在生产活动过程中，能将人员伤亡和财产损失控制在可接受水平的状态，换言之，若超过了可接受的水平，即为不安全.2009年，毛海峰在《中国安全科学学报》上发表论文《论“安全”及“安全性”的概念》，对国内学界五种具有代表性的安全定义进行了梳理和评价。其中，第一种定义为：安全是指人的身心免受外界因素危害的存在状态及其保障条件；第二种定义为：安全是指客观事物的危险程度能够为人民普遍接受的状态；第三种定义为：人们在生产、生活乃至一切活动的过程与结果中，都不发生人身伤害、物质损失和环境破坏的状况；第四种定义为：安全是指没有引起死亡、伤害、职业病或财产设备的损坏或损失或环境危害的条件；第五种定义为：安全是指不因人、机、媒介的相互作用而导致系统损失、人员伤害、任务受影响或造成时间的损失。毛海峰认为，这五种定义都存在着各自的缺陷，在此基础上，他提出一个新的定义：安全是具有特定功能或属性的事物，在内部和外部因素及其相互作用下，足以保持其正常、完好的状态，而免遭非期望损害的现象。综合来看，这六种定义在抽象层次上或低于埃文的定义，或接近于埃文的定义，但都没有超出埃文的定义。

2016年，在由南京大学社会风险与公共危机管理研究中心组织的第二届“风险灾害危机多学科论坛”的“风险灾害危机多学科概念体系”专题讨论中，朱伟对“safety”意义上的“安全”概念进行了更为深入的梳理，认为“safety”的内涵经历了三个阶段的演化：一是不发生事故就是安全，而事故则是导致不可接受的损失的事件；二是将风险控制在可以接受的水平就是安全；三是能抵抗冲击就是安全，即在受到干扰后通过学习能迅速恢复到原来的状态或达到新的状态。这个判断中前两个阶段与埃文的定义一致，第三个阶段则吸收了“抗逆力”（resilience）概念的思想，可视为对“safety””概念内涵的最新发展。

综合来看，“safety”作为学术概念主要源起于安全科学领域的相关研究，其内涵也有一个不断演化的过程，但不管其内涵怎么变化，“safety”都强调“安全”的管理学维度和科学属性，即关于安全的研究是一个管理学议题，安全在本质上是一种事实判断。

（三）****“安全”与“公共安全”

如前所述，在单一学科视角下，“security”主要侧重描述来自人为或故意的原因造成的安全威胁，而“safety”主要侧重描述来自客观和外部的原因造成的安全威胁。风险社会背景下，一方面，人造风险日益占据主导地位；另一方面，外部风险还将长期存在，且与人造风险相互交织。在多学科视角下，再区分“security”意义的安全和“safety”意义的安全已经意义不大。实际上，在安全科学的研究中，“safety”和“security”已经开始出现了相互融合的趋势。就此而言，中文的“安全”概念在表述上更为全面和准确。

公共安全是安全的一个子集。作为学术概念，“公共安全”的概念尚未得到清晰、明确的界定。一方面，从实质来看，“公共安全”的概念更接近于“safety”意义的“安全”概念，基于“safety”概念的职业安全、工作场所安全也都在公共安全的范畴之内。另一方面，一些“security”意义的安全威胁，比如恐怖主义袭击，也都进入了公共安全的范畴。例如，中国的原国家安全生产监督管理总局与公安部的职责都与公共安全有关，前者管生产安全，后者负责防范恐怖主义袭击。前者的英文名称为“State Safety Administration”，后者的英文名称为“Ministry of Public Security”。因此，“公共安全”概念在内涵上既包括“security”意义上的安全，也包括“safety”意义上的安全，是两者的复合。中文的“公共安全”对应的英文应该为“Public Security&Safety”，可缩写为“PSS”。“公共安全”概念的理论脉络见图1所示。

图1 “公共安全”概念的理论脉络

要厘清“公共安全”概念的内涵，还需要将其与其他重要的相关概念明确区分开来。其中，最相关的两个重要概念为“非传统安全”和“社会安全”。以否定国家安全观为基调的“非传统安全”概念，以及“人类安全”概念，都与“公共安全”概念有一定的重合，但两者的侧重点不一样。非传统安全在本质上仍然是“security”意义上的安全，而公共安全还涉及了“safety”意义上的安全。需要特别提出的是，“非传统安全”概念，尤其是“人类安全”概念的重要启示在于，任何的安全的主体都是人，而不是物，这就将公共场所的安全最终也归入公众的安全。换言之，公共场所的安全本身不是一个问题，只有当其对公众的安全形成威胁或造成影响时，才成为一个问题。“公共安全”与“社会安全”之间的关系相对清晰。2003年“非典”之后建立的综合应急管理体系旨在统筹解决公共安全问题，将突发事件分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。在这种意义上，公共安全涵盖社会安全。

“公共安全”本身也是一个集合概念，涵盖了一系列子概念，如“食品安全”“药品安全”“生产安全”“环境安全”等，不胜枚举，难以穷尽。由于公共安全既涉及了“security”意义上的安全，也涉及了“safety”意义上的安全，因此，“食品安全”等子概念的英文既可以是“food security”，也可以是“food safety”，或者是“food security&safety”。安全、公共安全与公共安全的子集之间的关系见图2所示。

图2 安全、公共安全与公共安全的子集

需要特别指出的是，理解“security”的政治学内涵与“safety”的管理学内涵对于准确界定公共安全的概念至关重要。从政治学视角来看，公共安全是一种价值判断；从安全科学与工程视角来看，公共安全是一种事实判断。公共安全既涉“security”意义上的安全，也涉及“safety”意义上的安全。换言之，公共安全既是一种价值目标，即从主观上要确保公共安全；也是一种事实结果，即在客观上公共安全已然得到了保障（如图3所示）。

图3 公共安全的双重属性

二、公共安全治理：基于**“风险-灾害-危机”连续统的解释**

人类社会为保障公共安全而开展的各种行动可以统称为“公共安全管理”或“公共安全治理”。在全世界的范围内，“治理”概念都在取代“管理”概念。在中国的情境中，“治理”语义不仅已经在理论研究中得到了大量的应用，也在制度实践中得到了认可和接受。2013年，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。会议同时提出要创新社会治理，改进社会治理方式。保障公共安全既是国家治理体系与治理能力现代化的内在要求，也是创新社会治理、改进社会治理方式的重要内容。中国共产党第二十次全国代表大会提出：提高公共安全治理水平。自此，公共安全治理明确成为国家安全体系和能力的重要组成部分。因此，无论是在表述上，还是在实践中，都有必要用“公共安全治理”概念来代替“公共安全管理”概念。

在理论研究中，“公共安全治理”还是一个相对模糊的概念，尚未得到明确的界定。可以参照的是，在公共安全的相关研究中，“治理” 概念已经得到广泛的应用。以笔者团队提出的“风险——灾害——危机”连续统分析框架为参照，可对公共安全治理的概念做进一步阐述。这一分析框架认为，在全球风险社会的背景下，风险已经被系统地制造出来，是普遍存在的状态；危机是对社会结构和主流价值规范造成严重威胁的事件，是已经发生的事实；风险与危机之间存在潜在的因果关系；灾害的发生将这种潜在的因果关系显性化；突发事件是对灾害的扩展，涵盖了各类自然性的或人为性的灾害，“风险—灾害—危机”连续统可扩展为“风险——突发事件（灾害）——危机”连续统。这样一来，突发事件的特征可以由风险、灾害、危机的特征做进一步描述。同理，作为与“风险”“灾害”“危机”相对而生的概念“安全”，也可以由此得到进一步阐述；进而，“安全治理”的概念也可以基于“风险治理”（risk governance）“灾害治理”（disaster governance）“危机治理”（crisis governance) 等概念得到进一步阐释。

在关于风险的相关研究中，“风险治理”的概念正在兴起，其主要倡导者为德国社会学家瑞恩（Ortwin Renn）和其参与组建的国际风险治理委员会（International Risk Governance Council，简称IRGC）。瑞恩提出，风险治理需要同时考虑风险的物理维度（physical dimension）和社会维度（social dimension），不仅包括多元主体的互动过程，还应考虑制度安排中的情境因素、政治文化以及关于风险的不同感知。在此基础上，瑞恩提出了包容性风险治理（inclusive risk governance）的理论框架，以容纳政治系统、专家系统、经济系统和市民社会的共同参与。其中，政治系统进行风险规制，专家系统进行风险评估，经济系统保障效能和提供决策工具，市民社会表达关切和风险权衡的标准。在最近十年中，国际风险治理委员会综合了社会学、心理学及其他相关学科的研究，倡导整合性风险治理（holistic risk governance），全面考虑科学、经济、社会、文化等多方面的因素，强调全体利益相关者的有效参与。

在关于灾害的相关研究中，“灾害治理”的概念也在兴起。蒂尔尼（Kathleen Tierney）认为，相比于传统的“灾害管理”“减灾”等概念，“灾害治理”概念更具包容性，灾害管理和减灾主要集中于政府活动，如立法、规制与规划，而灾害治理则包括自我规制、协商、外包、公私伙伴关系、公众参与等多种市场和社会机制。在此之前，梅（Peter May）使用了“共担的治理”（shared governance）来表达美国情境中的应急管理多主体参与机制，包括四种模式：一是规制模式，通过法律的颁布和执行要求私人部门共担责任，例如对于洪泛平原的管理；二是动员模式，次国家主体（subnational governments）对于具体问题的解决举足轻重，国家的角色则是为次国家主体提供激励，例如大坝安全；三是合作模式，国家和次国家主体形成伙伴关系，例如地震的应急准备；四是弱合作模式，虽然国家倡导合作，但次国家主体合作意愿不强，例如应急疏散规划。

在关于危机的相关研究中，莫尼汉（Donald Moynihan）推动了“危机治理”概念的使用和扩散。莫尼汉认为，在危机造成的时间压力下，应急指挥系统在包容性和效率之间存在着张力，但二者之间的冲突并非不可调和，可以通过集中化的方式来实现二者之间的平衡。

在关于“security”意义上的安全的相关研究中，英国学者卡曼（Elke Krahmann）认为，“安全治理”（security governance）是“后冷战”时期认识安全问题最具前景的概念框架，其在地理范围、职能范围、资源分布、利益、规范、政策执行等多个维度都与传统安全有所不同，甚至截然相反。卡曼同时指出，安全治理的兴起主要有三个原因：一是不断增长的预算压力，鼓励了公共服务的外包和私有化；二是对新的安全威胁的认识也在不断增加，诸如跨国界犯罪、恐怖主义移民等，这些问题只能通过国际合作来解决；三是全球化，增加了国家之间的互动，但也导致了更多的安全问题。

“风险治理”“灾害治理”“危机治理”“安全治理”都是新的概念，都兴起于最近的十余年中，虽然它们各自使用的语境不同，具体的内涵也不完全一致，但共同的趋势都是强调多元主体的共同参与和相互合作。从词语构成来看，“公共安全治理”是由“公共安全”和“治理”两个概念共同形成的复合概念。在中文的语境中，“治理”概念在传统上就有“治国理政”的含义；近些年，随着西方治理理论的引入，“治理”概念倡导的多元参与的理念也得到了认同和接受。由此，“公共安全治理”概念可被界定为：通过多元主体的广泛参与和相互合作，实现公众免于人身伤害或财产损失的价值目标和客观结果。

三、公共安全治理的实现：

制度实践的三种典型形态

公共安全治理如何实现？这需要建立和发展制度化的公共安全体系。在理论上，公共安全治理是面向风险社会的以公共安全为中心的各种人类行动的总和；在实践中，任何一个国家的公共安全治理都必须依托于制度化的公共安全体系，后者嵌入了该国的政治和行政体系，体现为制度化的政策体系。制度化公共安全体系在公共安全治理中占据主导地位。在制度化的公共安全体系之外，是非制度化的公共安全治理，不以制度化的政策体系的形式来体现，不占主导地位，是制度化公共安全体系的补充。

从中国、美国、日本和欧洲主要国家的实践来看，制度化公共安全体系通常有三种典型形态。其中，美国的制度化公共安全体系的实践起步较早，三种典型形态都呈现得相对充分；中国、日本和欧洲主要国家的制度化公共安全体系也都呈现其中的一到两种典型形态，或是结合自身特点对典型形态略有偏离。这三种典型形态构成制度化公共安全体系的主要外延。

（一）单一灾种管理

单一灾种管理的形成主要是基于政府运行的回应性逻辑公共安全是典型的公共事务。公共安全是公众共同的安全，无法由个体单独保障；因此，个体需要将部分权力让渡给政府，例如，允许政府以保障公众安全为目的收集个体信息（甚至包括隐私信息），而政府则有义务为个体提供安全保障。在这一前提下，政府必须对各种公共安全事件做出回应，而回应的主要方式就是承诺承担责任，通过设立或指定专门的机构来履行相应的职责。一旦该公共安全事件反复出现，政府就需要将负责回应的机构和职能制度化。例如，即便在美国，政府的权力范围要小得多，但也必须对公共安全事件做出回应。在美国的制度情境中，应急管理最初是自治事务，1803年“新罕布什尔大火”之后，政府开始通过“一案一法”的形式授权州政府进行回应。20世纪50年代艾森豪威尔执政时期，美国发布《斯坦福法案》，授权联邦政府开始承担灾害救助职责。

由于各种类型的灾害在分布上并不均衡，有些灾害反复出现，有些灾害偶尔发生。对于反复出现的灾害，基于回应性逻辑的要求，政府都需要设立相应的机构并予以制度化。例如，在“冷战”的背景下，为应对一直高悬的“达摩克里斯之剑”———核打击，美国政府在国防部（United States Department of Defense，简称DOD）下专门设立了国防民事准备局（Defense Civil Preparedness Agencey，简称DCPA）。为应对反复发生的自然灾害，美国政府在住房与城市发展部（Housing and Urban Development，简称HUDD）下设立了联邦灾害救助管理局（Federal Disaster Assistance Administration，简称FDAA）。这些机构各自在其职能范围内独立工作。

（二）综合应急管理

综合应急管理的出现主要有赖于政府运行的整合性逻辑。在风险社会背景下，各种公共安全威胁不断涌现、层出不穷；基于回应性逻辑，政府只能不断通过新建或指定专门机构进行回应。这样一来，必然造成与公共安全相关的政府机构不断递增，最终导致机构林立，各机构之间职能交叉、力量分散。与此同时，随着人类社会各个系统之间交互性的增强，不同类型的公共安全威胁相互交织，导致同一起公共安全事件通常涉及多种公共安全威胁，需要多个部门共同应对，部门之间容易出现推诿和“扯皮”。要解决这一问题，政府只能对这些机构进行整合，新建或指定一个机构来统一回应各种类型的公共安全事件。这种整合包括两种形式：一是机构合并，不同的机构合并为同一个机构；二是职能移交，将其他机构的相关职能移交给同一个机构。

例如，美国联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）整合了联邦政府的五个机构：（1）国防民事准备局；（2）联邦灾害救助管理局；（3）联邦准备局（Federal Preparedness Agency，简称FPA），主要职责是协调国家紧急状态的民用规划（civil planning），隶属于白宫总务管理局（General Service Administration，简称GSA）；（4）联邦保险管理局（Federal Insurance Administration，简称FIA），主要职责是处理洪水和类似事务，隶属于住房与城市发展部；（5）国家火灾预防与控制局（National Fire Prevention and Control Administration，简称NFPCA），主要职责是重大火灾的管理，隶属于商务部（US Department of Commerce，简称USDC）。FEMA同时接受了五项职能的移交：（1）地震减灾项目（Earthquake hazards Mitigation Progrms）；（2）大坝安全协调（Dam Safety Coordination）；（3）联邦应急广播系统（Federal Emergency Broadcast System）；（4）恐怖事件后果管理（Consequence Management of Terrorist Incident）；（5）国家气象服务社区准备项目（National Weather Service Community Preparedness Program）。其中，前四个项目隶属于美国总统行政办公室（Execute Office of the President，简称EOP），第五个项目隶属于商务部。

（三）广义应急管理

广义应急管理的出现主要有赖于政府运行的扩展性逻辑。一方面，政府机构的整合不可能无限扩张。如果整合性机构的职能范围过大，必然导致管理幅度急剧扩张，机构的运行效率必定下降。同时，由于注意力的有限性，如果机构的政策目标过多，必然导致注意力的分散，进而导致资源投入的分散，影响主要目标的实现。因此，综合应急管理的整合通常是适度整合。此外，即便以牺牲运行效率来扩展管理幅度，建立超级规模的整合性机构，不断涌现的新的公共安全威胁终究会超出整合性机构的职能范围，从而又需要根据回应性逻辑，指定其他机构或设立新的机构来负责，必然导致有多个部门具有应急管理职能。这样一来，多个部门有应急管理之“实”，但只有一个部门有应急管理之“名”，必然产生狭义应急管理与广义应急管理的区分，前者仅指有应急管理之“名”的部门，后者涵盖全部有应急管理之“实”的部门。

例如，在FEMA成立之前，美国联邦政府涉及应急管理职能的相关部门最多的时候达30多个。FEMA成立时仅整合了其中的5个机构，同时接收了来自其他机构5项职能的转移。在里根执政时期，为配合里根推行的“星球大战”计划，FEMA在成立的头十年中，将大量的资源优先投入到核打击的应对。管理幅度过宽和注意力的分散，使得FEMA在“雨果”飓风（Hurricane Hugo）、“洛玛——普雷塔”地震（Loma-Prieta Earthquake）、“安德鲁”飓风（Hurricane Andrew）等一系列自然灾害的应急管理中表现不佳。FEMA的低效引起了美国政府和学界的严厉批评，以至于出现了“将FEMA解散或并入国防部”的呼声。在这种情况下，FEMA开始改革，裁撤了负责民防管理的国家准备部门，将精力收缩于自然灾害的应急管理。在1994年的“诺斯里奇”地震中，FEMA的表现显著提升，得到了政府和公众一致认可。这种情况一直维持到2001年“9·11”事件之前。“9·11”事件后，美国高度重视“反恐”，成立国土安全部，FEMA与其他21个部门并入国土安全部。2006年，由于“卡特丽娜”飓风（Hurricane Katrina）应急管理的巨大失败，美国政府发布《后卡特丽娜应急管理改革法》，恢复了FEMA在自然灾害应急管理中的领导地位，从而出现了国土安全部和FEMA并存的局面。国土安全部虽不以“应急管理”为命名，但有应急管理之“实”。公共安全体系的制度逻辑见图4所示。

图4 制度化公共安全体系的制度逻辑

当然，单一灾害管理、综合应急管理、广义应急管理是制度化公共安全体系形态的三种典型形态。在这三种典型形态之间，还存在两种中间形态：（1）由单一灾种管理向综合应急管理的过渡；（2）由综合应急管理向广义应急管理的过渡。由于综合应急管理通常是适度整合，部分单一灾种管理机构仍将继续存在，因此，综合应急管理与单一灾种管理两种形态并不互相排斥，而是可以共存。同理，广义应急管理和综合应急管理也是并存的。

在全世界范围内，日本和欧洲主要国家基本上都处于综合应急管理时期。在日本，内阁府专门的中央防灾会议和防灾担当大臣，统一负责应对各种类型的灾害。在俄罗斯，在中央层面设有“民防、紧急状态和消除自然灾害后果部”（简称紧急情况部），类似于中国的应急管理部和美国的FEMA。在英国，中央层面设有国民紧急事务委员会（Civil Contingencies Committee，简称CCC）和国民紧急事务秘书处（Civil Contingencies Secretariat，简称CCS）统一负责应对各类紧急事件。在法国，由隶属于内政部的公民保护和危机应对总局来统一应对各类紧急事件。在德国，主要由隶属于内政部的联邦民事保护和灾难救助局来统一应对各类紧急事件。

从总体上看，中国已经经历了由单一灾种管理向综合应急管理的发展，正在走向广义应急管理。1949年新中国成立之后，政府管理的首要任务是政权巩固。在自然灾害频发的情况下，为创造稳定的社会环境，必须妥善安置受灾群众、最大程度保障受灾群众基本生活。为此，中央政府设立内务部，专管救灾事宜。进入社会主义建设时期后，救灾开始逐步走向制度化。1966年“邢台地震”之后，中央开始重视地震预测和预报工作，于1971年成立国家地震局，专门从事地震的预测和预报。1978年中国共产党十一届三中全会后，经济建设成为各项工作的中心，政府管理也围绕经济建设展开。1978年第五届全国人大第一次会议设立民政部，接替此前因为“文化大革命”而中断的内务部，并由救灾司负责自然灾害的生活救助。在1966年“邢台地震”和1976年“唐山大地震”的救灾中，中央都成立了抗震救灾指挥部。1998年，《中华人民共和国防震减灾法》第30条规定：造成特大损失的严重破坏性地震发生后，国务院应当成立抗震救灾指挥机构，组织有关部门实施破坏性地震应急预案。2000年，国务院成立抗震救灾指挥部，办公室设在国家地震局。1992年成立的国家防汛抗旱总指挥部的情况与此类似，其前身为1950年成立的中央防汛总指挥部，办公室设在水利部。综合来看，这一阶段的单一灾种管理主要是基于政府运行的回应性逻辑，地震局、民政部救灾司、国家抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部的设立均是如此。

2003年“非典”之后，中国开始建设以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）为核心的应急管理体系。2007年，《突发事件应对法》发布，标志着“一案三制”应急管理体系的初步形成“一案三制”体系在制度设计上的总体框架是：统一领导、综合协调、分类管理、分级响应、属地管理为主。其中，统一领导主要是指由各级人民政府统一负责各类突发事件的应急管理；综合协调是指由国务院应急办进行统筹协调；分类管理是指保留各专项指挥部和职能部门在应急管理中的职责，要求各负其责，各尽其责；分级响应是指国务院、省、市、县四级人民政府分别对相应等级的突发事件开展应急响应；属地管理为主强调事发地政府的应急响应责任。相较于“非典”前，“一案三制”应急管理体系并非典型形态的综合应急管理，而是由单一灾种管理向综合应急管理的过渡：第一，根据分类管理原则，负责单一灾种管理的相关职能部门和临时性指挥部全数保留，遵循政府运行的回应性逻辑；第二，根据统一领导原则，各类突发事件应急响应职责被整合至各级人民政府，在应急响应环节实现了整合，遵循政府运行的整合性逻辑；第三，根据综合协调原则，在国务院办公厅设立应急办，履行应急值守和综合协调职责，有助于政府运行整合性逻辑的实现。

党的十九届三中全会之后，国务院设立应急管理部，将国家安全生产监督管理总局、国务院应急办、国务院抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部和国家减灾委员会并入应急管理部，将公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火、中国地震局的震灾应急救援职责移交应急管理部。从功能上看，应急管理部主要整合了自然灾害和事故灾难的管理，是一种适度的整合。以应急管理部为核心的应急管理是典型的综合应急管理形态。在应急管理部之外，隶属于卫健部门的疾控中心、隶属公安部门的反恐局等相关机构仍具有单一灾种管理的职能。因此，在这一阶段，综合应急管理和单一灾种管理共存。

应急管理部成立之后，中国的综合应急管理进入深度发展阶段。在理论上，综合应急管理是由多主体参与的全灾害管理和全过程管理；在实践中，多主体参与都能做到，但全灾害管理和全过程管理都很难完全实现，通常是多灾害管理和多阶段管理。美国的综合应急管理从未同时实现全灾害管理和全过程管理，在放弃全灾害管理的情况下，全过程管理才取得显著的进展。中国的综合应急管理也是如此，以“一案三制”为核心的应急管理模式实现了全灾害管理，但放弃了全过程管理。以应急管理部为核心的应急管理模式适度牺牲了全灾害管理，将重点转向全过程管理。当然，应急管理部的成立并不能直接解决阻碍全过程管理的三个难题：一是如何激励地方政府重视防灾减灾？二是如何落实企业在安全生产中的主体责任？三是如何开展综合性风险管理？只有从机制上解决这三个问题，全过程管理才能得到落实，综合应急管理的实效才能得到提升。

2019年新冠肺炎疫情发生后，中央提出公共卫生应急管理体系补短板、堵漏洞、强弱项的要求，经过近三年的实践，公共卫生应急管理体系得到前所未有的强化，形成了以应急管理部为中心的自然灾害和事故灾难管理与以卫健委为中心的公共卫生事件管理这两大既相对独立、又互相支撑的应急管理体系。而且，这两大体系均具有一定的综合性，使得中国的公共安全治理已经在事实上走向了广义应急管理，即有应急管理之“实”的部门的数量超过了有应急管理之“名”的部门的数量。

中国共产党第二十次全国代表大会的报告将公共安全治理置于推进国家安全体系和能力现代化的语境中，提出强化国家安全工作协调机制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系等制度建设的要求，并将完善社会治理作为健全国家安全体系、增强维护国家安全能力、提高公共安全治理水平的基础，从而在公共安全体系之外又构造了国家安全体系的牵引和社会安全体系的支撑，这为提升公共安全治理水平提出了新的要求。从公共安全和公共安全治理的内涵出发可以发现，单一灾害管理、综合应急管理和广义应急管理，不仅构成了公共安全治理制度实践的三种典型形态，也为提升公共安全治理水平提供了三种路径。