英国《巴士服务法案》与中国《城市公共交通条例》的异同

编者按：2025 年 10 月 27 日，英国《巴士服务法案》（Bus Services Bill）正式生效成为法律，为全球城市公共巴士服务的管理模式革新提供了全新参照准则。出行与交通学者王健对此有着深刻的学术敏感度，他清晰记得，在中国政府机构改革将公共交通事务从建设部划转至交通部后，中国土木工程学会城市公共交通分会曾在珠海专门组织学术研讨会，核心议题便是探讨对香港巴士服务模式的学习与借鉴 —— 而香港通过专营权引入竞争、以服务标准与惩罚机制规范运营的实践，早已为大陆地区的公共交通的公益性与经营性平衡提供了重要样本。

基于长期的学术积累，王健提出，应系统比较分析英国《巴士服务法案》与 中国《城市公共交通条例》的异同，后者以 "坚持公益属性、落实优先发展战略" 为核心导向，明确了城市政府的主体责任与多元化保障机制。为此，共享出行实验室借助人工智能技术开展专项检索与深度分析，整理形成以下文本，以期为我国城市公共交通高质量发展提供参考。

2025年10月27日，英国《巴士服务法案》（Bus Services Bill）正式生效，标志着英国公共交通管理体制进入新的发展阶段，英国自1985年实施《交通运输法》以来，经历了从国有垄断到市场化竞争，再到重新强化地方控制权的政策演变过程。中国则在改革开放后逐步从计划经济时期的国营垄断模式转向市场化改革，始终坚持公共交通的公益属性，2024年12月1日《城市公共交通条例》的正式施行，为中国公共交通发展提供了第一部专门的行政法规。

英国交通部长海蒂·亚历山大（Heidi Alexander）表示：长期以来，乘坐巴士如同经历磨难——服务不可靠，关键线路被削减，导致许多社区，尤其是农村地区，陷入孤立无援的境地。

至关重要的《巴士服务法案》将彻底改变这一局面，通过让地方领导人更容易掌控本地巴士系统，把乘客置于首位，从而改善就业、教育和旅游机会的可及性——这些对经济发展都至关重要——这也是我们“变革计划”的核心内容。

除允许地方议会自行设立服务项目外，《公共巴士服务法》还允许地方政府决定由哪家公司在其辖区内运营巴士服务，同时保留对诸如线路和票价等关键方面的控制权，从而尽可能地建立公共巴士特许经营模式。

英国工会联合会秘书长保罗·诺瓦克（Paul Nowak）表示：这部具有里程碑意义的巴士服务法案对全国数以百万计每天依靠巴士网络上下班的劳动者来说是个重大利好消息。政府正在告别公共巴士私有化的失败时代，重新回归将普通民众利益置于盈利和股东回报之上的体系。我们已经看到，在像曼彻斯特这样的地方，有效的特许经营模式所带来的实际变化。

出行与交通学者王健在为《城市公共交通》杂志撰写的《<城市公共交通条例>的法律定义学习》一文中写道：从法理上分析，《城市公共交通条例》是中央政府放松运输行政管制的一个重大变化，国务院把城市公共交通的行政管理权力授予城市人民政府，正如当年中央与地方财政关系中的集权与分权，从计划经济体制下的中央财政统收统支演变到分税制（国税和地税）。税收责任下放到地方以后，不仅调动了地方的积极性，也搞活了经济。因此，城市人民政府承担发展城市公共交通的主体责任，将会根据城市公共交通实际和财政承受能力安排城市公共交通发展所需经费，并根据城市公共交通服务质量、运输距离以及换乘方式等因素建立多层次、差别化的城市公共交通票价体系，统筹考虑企业运营成本、社会承受能力、交通供求状况等因素建立动态调整机制。

公共交通管理体制的制度设计比较

英国和中国在公共交通领域呈现出截然不同的制度安排，比较分析两国公共巴士服务管理体制的制度设计、运行机制和实施效果，揭示不同制度安排背后的深层逻辑，可以为今后完善公共交通及公共巴士服务治理体系提供参考。

比较分析的核心问题是：中英两国在公共交通管理体制上为何会形成如此显著的差异？这些差异对两国公共交通发展产生了怎样的影响？在全球化和可持续发展背景下，两国制度是否存在相互借鉴的可能性？

管理权限配置与权力结构

公共交通管理权限配置上呈现出根本性差异，源于两国不同的政治体制和行政架构。

英国的地方分权模式  体现其悠久的地方自治传统。新的《巴士服务法案》建立了 "中央指导、地方主导" 的管理体制。法案赋予所有地方交通主管部门自主决定巴士服务模式的权力，包括引入特许经营、建立高级质量伙伴关系（AQP）或增强型伙伴关系（EP）等。特别值得注意的是，新法案取消了此前仅允许市长联合当局在无需国务大臣同意的情况下实施特许经营的限制，将这一权力扩展到所有地方交通主管部门，同时，法案还解除了对地方当局建立自己巴士公司的禁令，使其能够更直接地控制服务和规划路线。

在具体权力行使方面，英国地方政府拥有相当大的自主权。地方当局可以通过特许经营模式直接决定巴士线路网络、时刻表、票价和服务标准，私营运营商通过竞争性投标获得运营权。这种制度安排使得地方政府能够根据本地居民需求灵活调整服务，如曼彻斯特的Bee Network在实施公共控制一年后，乘客数量增长了 5%，服务可靠性显著改善。

中国的中央集权下的地方执行模式  体现了中国特色的行政管理体制。《城市公共交通条例》第五条规定"城市人民政府是发展城市公共交通的责任主体"，负责加强组织领导、落实保障措施、强化安全监管、统筹协调重大问题。而在实际运行中，中国采用的是 "中央统筹、省市负责、市县执行" 的三级管理体制。

具体而言，国务院交通运输主管部门负责全国城市公共交通的指导和监督，制定行业标准和规范；省、自治区人民政府交通运输主管部门负责本行政区域内的指导和监督；城市人民政府作为责任主体，负责具体实施和管理。城市人民政府通常设立专门的城市公共交通主管部门，通过与公交企业签订运营服务协议的方式，明确服务标准、规范和质量要求，但不直接参与日常运营管理。

这种权力结构的差异反映了两国不同的治理理念。英国强调地方自治和市场机制，认为地方政府和市场竞争能够更好地满足多样化的出行需求。中国则强调统筹协调和政府主导，认为通过统一规划和监管能够更好地保障公共利益和服务公平性。

运营模式选择与市场机制

在运营模式选择上，两国呈现出从不同起点出发，但逐渐趋近的发展轨迹。

英国的多元化竞争模式  经历了从国有垄断到全面市场化，再到有选择地回归公共控制的演变过程。1985 年《交通运输法》实施后，英国废除了道路服务许可证制度，将定价、路线和班次频率等权力从公共部门转移给运营商，形成了完全市场化的竞争格局。在这种模式下，约 83% 的地方公交服务基于商业原则运营，运营商根据市场需求自主决定服务供给。

然而，市场化改革也带来了诸多问题。数据显示，自 1985/86 年以来，英格兰的巴士出行量下降了 22%，票价上涨了 403%，约 3000 条线路被削减。特别是在农村和偏远地区，由于缺乏商业吸引力，服务严重萎缩。因此，2017 年《巴士服务法》重新引入了特许经营模式，允许地方当局通过竞争性招标方式指定运营商，恢复对服务标准的控制。2025 年新法案进一步强化了这一趋势，确保 "乘客优先于利润"。

目前的英国形成了三种主要运营模式并存的格局：一是传统的市场化竞争模式，运营商自主经营、自负盈亏；二是特许经营模式，地方当局制定服务标准并通过招标选择运营商；三是公共运营模式，地方当局直接运营或与私营企业合作运营。

中国的公有制主导下的混合模式  始终坚持公共交通的公益属性，在具体运营方式上逐步引入市场机制。计划经济时期，中国城市公共交通完全由国有企业垄断经营，实行高度集中的政企合一管理模式。改革开放后，特别是 1985 年国务院批转《关于改革城市公共交通工作报告的通知》后，中国开始探索 "以国营为主，发展集体和个体经营" 的多元化格局。

进入 21 世纪后，中国明确了城市公共交通的社会公益属性。2004 年，建设部发布《关于优先发展城市公共交通的意见》，将城市公共交通明确定位为 "关系国计民生的社会公益性事业"。2012 年，国务院发布《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，进一步确立了公交优先发展战略。

在具体运营模式上，中国采用特许经营制度。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，城市公共交通按照国家相关规定实行特许经营，通过服务质量招投标方式选择运营企业，授予线路运营权。同时，中国鼓励国有企业通过混合所有制改革引入社会资本，如温州交运集团城西公交有限公司就是由国有企业与社会资本共同出资组建的混合所有制企业。

值得注意的是，近年来中国一些城市出现了"国有化回归"的趋势。许多城市的公交集团完成民营股权收购，步入纯国有化新时代，这种趋势反映了在保障公益性和提高效率之间寻求平衡的努力。

监管体系与绩效评估

监管体系的设计直接影响着公共巴士服务的质量和效率。中英两国在监管理念、制度安排和评估机制等方面存在显著差异。

英国的市场化监管模式  强调通过市场竞争和法律约束实现监管目标。在监管主体方面，英国建立了多层次的监管体系：交通专员（Traffic Commissioners）负责运营商许可和合规监管，拥有广泛的执法权力，包括吊销许可证、处以罚款等；车辆和运营商服务局（VOSA）负责车辆安全检查和运营合规性检查；地方当局负责服务质量和乘客权益保护。

在监管方式上，英国主要采用事后监管和合规性监管相结合的方式。运营商必须遵守注册要求，包括按规定的线路、时刻表和服务标准运营。违反规定的运营商可能面临罚款、暂停运营甚至吊销许可证的处罚。同时，英国建立了完善的乘客投诉和申诉机制，乘客可以向地方当局或独立的申诉专员投诉服务质量问题。

在绩效评估方面，英国主要通过市场指标和乘客满意度来评估服务质量。政府定期发布巴士服务统计数据，包括乘客满意度、服务可靠性、票价水平等，供公众监督。同时，鼓励第三方机构开展独立评估，如使用神秘顾客调查等方式评估服务质量。

中国的政府主导型监管模式  强调通过事前审批、过程监督和结果考核相结合的方式实现全方位监管。根据《城市公共交通条例》，中国建立了 "政府主导、部门协同、社会参与" 的监管体系。城市人民政府作为责任主体，负责统筹协调；城市公共交通主管部门负责具体监管，包括制定服务标准、开展质量评价、实施行政处罚等；相关部门如财政、公安、应急管理等按照职责分工，负责安全监管、财政监管等。

在监管方式上，中国采用全过程监管模式。事前监管包括线路审批、运营许可、服务标准制定等；过程监管包括日常监督检查、定期评估、应急管理等；事后监管包括服务质量评价、违规处罚、退出机制等。特别是在安全监管方面，中国建立了严格的安全管理制度，要求企业建立安全生产责任制，定期开展安全培训和应急演练。

在绩效评估方面，中国建立了系统的服务质量评价体系。根据交通运输部的要求，城市公共交通企业服务质量考核包括企业管理、安全生产管理、经营管理、服务质量、社会责任等六个方面，考核结果分为优秀、良好、中等、合格、不合格五个等次。考核结果与财政补贴挂钩，形成了 "以评促改、以评促建" 的激励机制。

政策工具与实施机制的深度分析

特许经营制度作为现代公共巴士管理的重要工具，在中英两国呈现出不同的制度设计和实施路径。

英国的特许经营制度  经历了从无到有、从严格限制到广泛应用的发展过程。2017 年《巴士服务法》重新引入特许经营模式，允许地方当局通过特许经营方式恢复对公交服务的控制。根据该法案，特许经营是指地方当局确定服务网络，私营运营商通过竞争性投标获得合同，按照地方当局的要求提供服务的模式。

英国特许经营制度的特点包括：一是灵活性，地方当局可以根据需要设计不同类型的特许经营方案，如分区域实施、分阶段推进等；二是竞争性，通过公开招标选择运营商，确保服务质量和成本效益的平衡；三是规范性，特许经营协议必须明确服务标准、票价、时刻表、车辆配置等具体要求。

在实施机制上，英国建立了严格的特许经营评估和审批程序。地方当局必须进行充分的可行性研究，评估特许经营相对于其他模式的优势，并进行公众咨询。国务大臣（现改为无需国务大臣同意）负责审批特许经营方案，确保其符合公共利益。同时，英国政府提供了详细的指导文件，帮助地方当局设计和实施特许经营方案。

中国的特许经营制度  在坚持公有制主导的前提下，通过引入市场竞争机制提高运营效率。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《城市公共交通条例》，中国的城市公共交通特许经营具有以下特点：

一是公益性导向，特许经营必须以保障公众基本出行需求为首要目标，不得单纯追求经济效益。二是政府主导，城市人民政府或其指定的主管部门作为特许人，负责选择特许经营者、签订特许经营协议、监督协议履行等。三是竞争性选择，通过服务质量招投标方式选择运营企业，综合考虑企业的经营能力、技术水平、服务方案、报价等因素。

在实施机制上，中国建立了包括项目识别、实施方案编制、社会资本选择、协议签订、项目实施、绩效评价等在内的全流程管理体系。特别值得注意的是，中国强调特许经营协议的规范性和约束力，协议必须明确服务标准、质量要求、票价机制、补贴标准、违约责任等关键条款。同时，建立了特许经营项目的中期评估和期满评估机制，确保服务质量的持续改进。

质量伙伴关系与合作机制

质量伙伴关系作为介于完全市场化和特许经营之间的一种合作模式，在两国公共交通管理中发挥着重要作用。

英国的多层次伙伴关系体系  包括质量伙伴关系（QP）、高级质量伙伴关系（AQP）和增强型伙伴关系（EP）三个层次。QP 是最基础的形式，地方当局和运营商通过自愿协议开展合作，主要涉及基础设施改善。AQP 则赋予地方当局更多权力，可以引入更广泛的服务改善措施，包括多运营商票务系统、信息服务提升等。EP 是最新引入的模式，允许伙伴关系工作比 QP 或 AQP 更进一步，包括扩大标准覆盖范围、加强网络规划协调、允许地方实施和执行等。

英国质量伙伴关系的特点是灵活性和自愿性。参与伙伴关系的各方通过协商确定合作内容和方式，没有强制性要求。地方当局可以根据需要选择不同层次的伙伴关系，也可以同时与多个运营商建立不同类型的伙伴关系。这种灵活性使得伙伴关系能够适应不同地区和不同运营商的需求。

在实施效果方面，英国的质量伙伴关系取得了一定成效。例如，赫特福德郡通过与 20 多家运营商建立增强型伙伴关系，实现了服务的重大改善。然而，也存在一些问题，如伙伴关系缺乏法律约束力，运营商参与的积极性不高，难以实现深度合作等。

中国的政府主导型合作机制  强调通过制度化安排实现政府与企业的协同治理。中国主要采用以下几种合作机制：

一是运营服务协议机制。城市公共交通主管部门与公交企业签订运营服务协议，明确服务标准、规范、要求以及运营服务质量评价等事项。协议具有法律效力，双方必须严格履行。

二是联合调度机制。在大型活动、节假日等特殊时期，政府部门与企业建立联合调度机制，共同制定运营方案，确保服务供给满足需求。

三是应急合作机制。建立政府部门、企业、社会组织等多方参与的应急合作机制，提高突发事件应对能力。

中国合作机制的特点是规范性和强制性。合作内容和方式通过法规或协议明确规定，参与方必须遵守。这种制度安排确保了合作的稳定性和有效性，但也可能限制了合作的灵活性。

票价机制与补贴政策

票价机制和补贴政策直接关系到公共交通的可负担性和可持续性，两国在这方面的制度设计体现了不同的政策目标和价值取向。

英国的市场化定价与选择性补贴模式  体现了其自由市场理念。在票价制定方面，英国主要采用市场化定价机制，运营商根据运营成本和市场需求自主确定票价。然而，为了保障低收入群体的出行权益，政府实施了多项补贴政策：

一是巴士服务运营商补贴（Bus Service Operators Grant），这是一项针对运营商的燃油税减免政策，使平均票价降低约 7%，服务水平提高约 7%。二是优惠票价补偿，地方当局为老年人、残疾人等特定群体提供免费或优惠乘车服务，运营商因此减少的收入由政府补偿。三是票价上限政策，政府实施了 3 英镑的单次票价上限，有效期至 2025 年底，部分线路的票价降幅达 80%。

英国补贴政策的特点是间接性和针对性。政府主要通过补贴运营商或特定群体的方式，间接影响票价水平，而不是直接制定票价。这种方式既保持了市场机制的作用，又实现了社会公平目标。

中国的政府定价与全面补贴模式  体现了其公益属性定位。根据《城市公共交通条例》，城市公共交通票价依法实行政府定价或者政府指导价，并建立动态调整机制。定价原则包括：统筹考虑企业运营成本、社会承受能力、交通供求状况等因素；依法履行定价成本监审等程序；建立多层次、差别化的票价体系。

在补贴政策方面，中国建立了 "成本规制 + 服务质量" 的补贴机制。城市人民政府对城市公共交通企业按照规定及时给予补贴补偿，补贴范围包括：因执行低票价、减免票政策形成的政策性亏损；经营冷僻线路产生的亏损；承担政府指令性任务产生的支出；完成节能减排任务获得的奖励等。补贴金额根据运营服务质量评价和成本费用年度核算报告确定，体现了 "优质优补" 的原则。

中国票价和补贴政策的特点是直接性和全面性。政府直接制定或指导票价，对企业的各类成本和损失进行全面补贴，确保服务的公益性和可持续性。

数据开放与信息服务

数据开放和信息服务能力直接影响着公共交通的便利性和吸引力，两国在这方面的制度安排反映了不同的发展理念和技术水平。

英国的开放数据驱动创新模式  走在世界前列。英国建立了巴士开放数据服务（Bus Open Data Service），提供英格兰所有地方公交服务的时刻表、车辆位置和票价数据，任何人都可以免费使用。数据格式包括 TransXChange（XML 格式）和 GTFS（CSV 格式），便于不同平台和应用程序使用。

英国数据开放的特点是全面性和实时性。数据覆盖了所有运营线路和车辆，包括实时位置信息，更新频率达到秒级。这种开放程度极大地促进了第三方创新，催生了大量出行规划应用程序，为乘客提供了丰富的信息服务选择。

在信息服务方面，英国强调多元化和个性化。除了传统的站牌和时刻表，还通过网站、移动应用、社交媒体等多种渠道提供信息服务。特别是在伦敦，建立了包括地铁、巴士、轮渡等多种交通方式的一体化信息服务平台，乘客可以通过统一的界面查询和规划行程。

中国的政府主导型信息服务体系  强调标准化和便民性。根据《城市公共交通条例》，城市公共交通企业应当通过便于公众知晓的方式，及时公开运营线路、停靠站点、运营时间、发车间隔、票价等信息。鼓励企业通过电子站牌、出行信息服务系统等信息化手段为公众提供信息查询服务。

中国信息服务体系的特点是统一性和公益性。政府主导制定信息服务标准，要求企业按照统一格式和内容提供信息，确保信息的准确性和及时性。同时，强调信息服务的公益属性，要求企业免费或低价提供基本信息服务。

在技术应用方面，中国在电子站牌、智能调度系统等方面取得了显著进展。例如，上海市计划在 2025 年前实现五个新城公交电子站牌基本全覆盖，公交到站预报准确率达到 90% 以上。常州市已建成投用 267 个电子站牌，动态发布巴士运营信息。

然而，中国在数据开放方面相对保守，主要数据仍由政府部门和企业掌握，第三方开发者难以获取实时运营数据。这种状况限制了创新应用的发展，但也确保了数据安全和服务质量。

政策目标与价值取向的深层剖析

公益性 vs 市场化：价值理念的根本分歧

中英两国在公共交通价值理念上的分歧，源于两国不同的政治经济体制和文化传统。

英国的市场化价值取向  源于其深厚的自由主义传统和市场经济理念。英国将公共巴士视为一种可通过市场机制有效配置的商品或服务，强调通过竞争提高效率、降低成本、改善服务。这种理念在 1985 年《交通运输法》中得到充分体现，该法案的核心目标是 "减少政府对巴士系统的控制，减少对巴士公司的补贴"。

然而，完全市场化也带来了诸多问题，特别是在保障社会公平方面的不足。因此，英国逐渐认识到公共交通的准公共产品属性，开始在市场化框架内引入更多公共干预措施。2025 年《巴士服务法案》强调 "确保乘客而不是利润放在首位"，体现了从纯市场化向兼顾公益性的转变。

这种价值取向的演变反映了英国社会对政府与市场关系认识的深化。一方面，坚持市场机制在资源配置中的决定性作用；另一方面，承认政府在保障基本公共服务方面的必要作用。

中国的公益性价值取向  源于其社会主义制度和集体主义文化传统。中国将城市公共交通明确定位为 "关系国计民生的社会公益性事业"，强调其在保障基本民生、促进社会公平、推动城市可持续发展中的重要作用。这种定位在《城市公共交通条例》中得到法律确认，条例第四条明确规定 "坚持城市公共交通公益属性"。

中国的公益性理念体现在多个方面：一是服务的普遍性，要求公共交通覆盖城市各个区域，特别是保障弱势群体的出行需求；二是价格的可负担性，通过政府定价和补贴机制，确保票价维持在公众可承受的水平；三是运营的可持续性，通过政府支持确保企业能够提供稳定、可靠的服务。

值得注意的是，中国在坚持公益性的同时，也在积极探索提高效率的途径。通过引入市场竞争机制、推进企业改革、应用信息技术等方式，努力实现公益性与效率性的平衡。

政府角色定位与治理理念

政府在公共交通管理中的角色定位，直接影响着制度设计和政策选择。

英国的有限政府理念  体现了其 "小政府、大社会" 的治理传统。在公共交通领域，英国政府的角色经历了从 "划桨" 到 "掌舵" 的转变。1985 年改革前，政府直接经营巴士企业，承担全部责任；改革后，政府主要承担规则制定、市场监管、必要的财政支持等职能，将具体运营交给市场。

这种角色定位的特点是：一是权力下放，将管理权限下放到地方政府，让地方政府根据本地需求制定政策；二是市场优先，在能够通过市场机制解决问题的领域，政府尽量减少干预；三是结果导向，政府主要通过设定目标和标准，监督市场主体的行为结果。

然而，英国政府角色的演变也反映了实践中的调整。面对市场化带来的服务萎缩、票价上涨等问题，政府不得不重新介入，通过特许经营、补贴政策等方式加强干预。这种 "钟摆式" 的调整体现了在市场失灵时政府角色的回归。

中国的有为政府理念  体现了其 "政府主导、市场辅助" 的治理模式。在中国，政府不仅是公共交通政策的制定者和监管者，更是发展的推动者和保障者。《城市公共交通条例》明确规定城市人民政府是发展城市公共交通的责任主体，承担组织领导、保障措施、安全监管、协调重大问题等职责。

这种角色定位的特点是：一是统筹协调，政府负责制定发展战略、编制规划、配置资源，确保公共交通与城市发展相协调；二是保障投入，政府通过财政预算、土地供给、政策支持等方式，为公共交通发展提供必要保障；三是全程监管，政府不仅制定规则，还通过多种方式监督企业运营，确保服务质量和安全。

中国政府角色的特点还体现在其前瞻性和系统性思维。政府不仅关注当前的服务供给，更注重长远发展，通过制定中长期规划、推进基础设施建设、培育新技术应用等方式，推动公共交通的可持续发展。

社会公平与效率平衡 

如何平衡社会公平与效率，是两国公共交通政策面临的共同挑战，但两国的选择路径有所不同。

英国的选择性公平策略  主要通过靶向性干预保障社会公平。英国认为，市场机制能够有效提供效率，但可能导致不公平，因此需要政府通过特定政策纠正市场失灵。具体措施包括：

一是针对特定群体的补贴政策，如老年人、残疾人免费乘车，学生优惠票价等，确保这些群体能够负担得起公共交通；二是针对特定地区的支持政策，如对农村和偏远地区的补贴，确保这些地区能够维持基本的公交服务；三是针对特定时段的优惠政策，如夜间和周末的优惠票价，鼓励更多人使用公共交通。

这种策略的优点是成本相对较低，能够精准解决问题；缺点是可能造成福利依赖，且覆盖面有限。

中国的普惠性公平策略  强调通过普遍服务保障社会公平。中国认为，公共交通是基本公共服务，应当覆盖全体居民，因此采取了更加普惠的政策：

一是普遍的低票价政策，通过政府定价确保所有乘客都能享受低价服务；二是广泛的线路覆盖，要求公交网络覆盖城市各个区域，包括偏远和低收入地区；三是全面的补贴机制，对企业的各类成本和损失进行补贴，确保服务的可持续性。

这种策略的优点是公平性强，能够保障所有人的基本出行需求；缺点是成本较高，可能影响效率。

在效率提升方面，两国都在积极探索。英国主要通过引入竞争机制、推进技术创新等方式提高效率；中国则通过企业改革、管理创新、技术应用等方式挖掘潜力。

实施效果评估与挑战分析

运营效率与服务质量

运营效率和服务质量是评估公共交通管理体制成效的核心指标，两国在这方面呈现出不同的发展轨迹。

英国的效率与质量分化现象  反映了市场化改革的复杂影响。从运营效率看，市场化改革确实带来了显著改善。数据显示，自 1985/86 年至 2000/01 年，英国巴士每公里运营成本下降了 46%（实际价格），主要通过减少工程和管理人员实现了劳动生产率的提高。同时，车辆利用率大幅提升，每员工的车辆公里数从 19,100 公里增加到 26,100 公里，增长了 37%。

然而，效率提升的同时，服务质量却出现了分化。在竞争激烈的城市地区，运营商通过改善车辆、提高频率、优化路线等方式提升服务质量；但在农村和偏远地区，由于缺乏竞争和商业吸引力，服务质量严重下降。数据显示，英格兰的巴士出行量从 1985/86 年的 48.07 亿次下降到 2000/01 年的 37.61 亿次，降幅达 22%。

2025 年新法案实施后，一些地区的服务质量开始改善。例如，曼彻斯特的 Bee Network 在实施公共控制一年后，乘客数量增长了 5%，服务可靠性显著提高。但这一改善主要集中在已经实施特许经营或公共控制的地区，全国范围内的改善仍需时日。

中国的稳步提升态势  体现了政府主导模式的特点。在运营效率方面，中国通过推进企业改革、应用信息技术、优化运营管理等方式，实现了效率的稳步提升。特别是在新能源巴士推广、智能调度系统应用等方面取得了显著成效。截至 2024 年底，中国拥有新能源巴士 54.4 万辆，占比达 82.7%，居世界首位。

在服务质量方面，中国建立了系统的质量评价体系，通过定期评估和监督，推动服务质量持续改善。根据各地的评估结果，大部分城市的公交服务质量保持在良好以上水平。

然而，中国也面临一些挑战。随着城市化进程加快和居民出行需求多样化，现有服务模式难以完全满足需求。特别是在高峰时段，部分线路仍然存在拥挤问题；在新开发区域，巴士服务覆盖还不够充分。

 乘客满意度与社会接受度

乘客满意度是衡量公共交通服务质量的重要指标，直接关系到公众对制度安排的接受度。

英国乘客满意度的地区差异  反映了市场化模式的复杂性。根据英国交通部的调查，2023 年英格兰巴士乘客满意度平均为 73%，略高于 2022 年的 72%。但这一平均数据掩盖了显著的地区差异。在实施特许经营或公共控制的地区，如伦敦、曼彻斯特等，乘客满意度普遍较高；而在市场化程度较高的地区，满意度相对较低。

影响英国乘客满意度的主要因素包括：服务可靠性（经常晚点）、票价水平（相对较高）、信息服务（不够及时准确）、车辆舒适度（老旧车辆较多）等。特别是在农村地区，由于服务频率低、等待时间长，乘客满意度更低。

值得注意的是，英国公众对政府重新介入公共交通管理表现出较高的支持度。多项调查显示，超过 60% 的公众支持地方政府对巴士服务有更多控制权，认为这有助于提高服务质量和降低票价。

中国乘客满意度的稳步提升  体现了政府主导模式的优势。根据中国城市公共交通协会的调查，近年来中国城市公交乘客满意度总体呈上升趋势，平均满意度达到 80% 以上。这一成绩的取得主要得益于：服务覆盖的扩大、车辆的更新换代、智能化服务的推广、票价的稳定等。

中国乘客满意度较高的原因还包括：政府对服务质量的重视和监管、企业的社会责任意识、公众对公共交通的认知和支持等。特别是在一些大城市，如北京、上海等，通过建设轨道交通网络、优化地面公交系统、推广智能服务等措施，为乘客提供了便捷、舒适的出行体验。

然而，中国也存在一些影响满意度的因素，如高峰时段的拥挤、换乘的不便、信息服务的不完善等。特别是在一些中小城市，由于投入不足、管理水平有限，服务质量还有较大提升空间。

财政可持续性与补贴压力

财政可持续性是公共交通发展面临的共同挑战，两国都面临着补贴压力增大的问题。

英国的财政压力与政策调整  反映了市场化模式的成本结构。在市场化模式下，英国政府的直接财政支出主要包括：巴士服务运营商补贴（BSOG）、优惠票价补偿、对地方政府的专项拨款等。数据显示，2023 年英国政府在公交方面的总支出约为 12 亿英镑。

然而，随着运营成本上升、乘客数量下降、地方财政压力增大，英国的巴士财政面临严峻挑战。许多地方政府表示，由于交通预算紧张，加上招聘和留住巴士司机的成本不断增加，大量巴士服务面临威胁。特别是在农村地区，由于客流量少、运营成本高，政府补贴效率低下，"当前农村巴士补贴的使用往往提供更多空车"。

为应对这一挑战，英国政府采取了多项措施：一是提高补贴效率，通过精准补贴减少浪费；二是鼓励地方创新，如发展需求响应式交通等新模式；三是寻求新的资金来源，如通过碳排放交易、拥堵收费等方式筹集资金。

中国的补贴机制与财政挑战  体现了公益性模式的成本特征。中国城市公共交通企业普遍存在政策性亏损，需要政府通过财政补贴维持运营。根据各地的情况，公交企业的亏损率通常在 20%-40% 之间，部分企业甚至达到 50% 以上。

中国的财政补贴主要包括：运营亏损补贴、车辆购置补贴、基础设施建设补贴、新能源补贴等。以北京为例，2023 年公交补贴超过 200 亿元，占市财政支出的比重超过 3%。这种大规模的补贴虽然保障了服务的公益性，但也给地方财政带来了巨大压力。

特别是近年来，随着新能源公交车运营补助政策到期退出，以及明确城市公交事权归属地方，许多城市面临更大的财政压力。同时，由于人口老龄化、出行方式转变等因素，公交客流量持续下降，进一步加剧了企业的经营困难。

为应对财政挑战，中国采取了多项措施：一是建立成本规制制度，通过科学核定成本控制补贴规模；二是推进企业改革，通过提高效率降低成本；三是拓展收入来源，如开发公交广告、开展多元化经营等；四是创新补贴机制，将补贴与服务质量挂钩，提高资金使用效率。

可持续发展与环境影响

在全球应对气候变化的背景下，公共巴士的可持续发展和环境影响成为重要考量因素。

英国的绿色转型策略  体现了其在环境保护方面的承诺。英国设定了 2050 年实现净零排放的目标，公共巴士在其中扮演关键角色。2025 年《巴士服务法案》要求，从 2030 年 1 月 1 日起，新注册的本地巴士服务车辆必须为零排放或超低排放车辆。

为实现这一目标，英国采取了多项措施：一是推广零排放巴士，通过财政补贴支持运营商购买电动巴士二是建设充电基础设施，要求地方政府在巴士场站建设充电设施；三是优化运营模式，通过提高服务效率减少能源消耗；四是鼓励绿色出行，通过票价优惠、信息服务等方式引导更多人使用公共交通。

然而，英国的绿色转型也面临挑战。电动巴士的购置成本高（比柴油车高约 50%），充电设施建设投资大，许多运营商和地方政府缺乏资金支持。同时，老旧车辆的更新换代需要时间，短期内难以实现全面电动化。

中国的绿色发展成就  体现了其在新能源应用方面的领先地位。中国在公共交通绿色发展方面取得了举世瞩目的成就。截至 2024 年底，中国新能源巴士占比达到 82.7%，城市轨道交通运营里程约 1.1 万公里，均居世界首位。

中国的成功经验包括：一是政策引导，通过购车补贴、运营补贴等方式鼓励使用新能源车辆；二是标准引领，制定严格的排放标准，推动车辆更新；三是技术创新，支持企业研发和应用新技术；四是基础设施配套，大规模建设充电设施和加氢站。

在环境影响方面，中国的绿色公交发展取得了显著成效。根据测算，新能源巴士的使用每年可减少二氧化碳排放超过 1000 万吨，减少氮氧化物排放超过 10 万吨。同时，通过优化线路、提高效率，进一步降低了能源消耗。

然而，中国也面临一些挑战。随着新能源车辆保有量的快速增长，电池回收、充电设施维护等新问题逐渐显现。同时，在一些地区，由于充电设施不足、技术标准不统一等原因，新能源车辆的推广受到限制。

制度移植与本土化适应的反思

制度借鉴的可能性分析

在全球化背景下，不同国家之间的制度借鉴成为可能，但成功的制度移植需要考虑多方面因素。

英国经验对中国的借鉴价值  主要体现在以下几个方面：

一是市场化机制的引入。英国通过引入竞争机制提高了运营效率，这对中国具有借鉴意义。中国可以在坚持公益性的前提下，通过特许经营、PPP 等方式引入市场竞争，激发企业活力。特别是在一些非核心线路或新型服务（如需求响应巴士）上，可以更多地发挥市场机制的作用。

二是地方自主权的扩大。英国将更多权力下放到地方，使地方政府能够根据本地需求制定政策。中国可以借鉴这一经验，在统一规划的前提下，给予城市更多自主权，允许城市根据自身特点选择发展模式。

三是数据开放与创新。英国的开放数据政策极大地促进了创新应用的发展，中国可以在保障数据安全的前提下，逐步开放更多运营数据，鼓励第三方开发创新应用，提升服务水平。

四是多元化服务模式。英国发展了多种服务模式以满足不同需求，中国可以借鉴这一经验，发展需求响应巴士、社区巴士、旅游专线等多样化服务，提高服务的针对性和吸引力。

文化适应性与制度环境

制度移植的成功与否，很大程度上取决于文化适应性和制度环境的匹配度。

文化差异对制度选择的影响  不容忽视。英国的个人主义文化强调自由选择和个人责任，这与市场化模式相契合；中国的集体主义文化强调社会和谐和共同利益，这与公益性模式相适应。因此，简单的制度移植可能面临文化阻力。

例如，英国的竞争文化使得运营商能够积极应对市场挑战，但这种文化在一些中国城市可能导致恶性竞争和服务质量下降。相反，中国的合作文化有助于政府与企业的协调配合，但可能抑制创新和效率。因此，在借鉴他国经验时，需要考虑如何与本国文化相融合。

制度环境的差异性  也是重要因素。两国的政治体制、法律体系、经济发展阶段等都存在显著差异，这些差异直接影响着制度的实施效果。

在政治体制方面，英国的联邦制和地方自治传统为权力下放提供了制度基础；中国的单一制和中央集权体制则更适合统一规划和协调。在法律体系方面，英国的普通法系强调判例和灵活性；中国的大陆法系强调成文法和规范性。这些差异要求在制度设计时必须考虑本国的制度环境。

在经济发展阶段方面，英国作为发达国家，具有较强的财政实力和技术基础；中国作为发展中国家，需要在有限资源下实现快速发展。因此，中国不能简单复制英国的高成本模式，而需要探索符合自身发展阶段的路径。

未来发展趋势展望

基于对两国制度的比较分析，可以对未来发展趋势做出一些判断。

两国制度的趋同性可能增强。面对共同的挑战，如气候变化、老龄化、城市化等，两国可能在某些方面出现趋同：

一是政府角色的调整。英国可能会加强政府在保障基本服务、促进公平等方面的作用；中国可能会进一步发挥市场机制在提高效率、推动创新等方面的作用。双方都在寻求政府与市场关系的新平衡。

二是技术应用的融合。两国都在大力推进公共交通的智能化、数字化转型，可能在技术标准、应用模式等方面形成更多共识。

三是服务模式的创新。面对多样化的出行需求，两国都在探索新的服务模式，如需求响应式公交、多式联运等，可能形成一些共同的创新方向。

差异化发展仍将持续。尽管存在趋同趋势，但两国的制度差异仍将长期存在：

一是价值理念的差异将长期存在。英国的自由主义传统和中国的集体主义文化不会轻易改变，这将继续影响两国的制度选择。

二是发展路径的差异将持续。英国将继续在市场化框架内寻求改进，中国将继续在公益性基础上探索效率提升，两条路径将并行发展。

三是制度特色将进一步强化。随着实践的深入，两国都将形成更加成熟和有特色的制度体系，这些特色将成为各自的竞争优势。

基本结论与启示

通过对中英两国公共交通管理体制的深入比较研究，可以得出以下基本结论：

制度差异的根本原因  在于两国不同的政治体制、文化传统和发展阶段。英国的市场化模式源于其自由主义传统和地方自治制度，强调通过竞争提高效率；中国的公益性模式源于其社会主义制度和集体主义文化，强调通过政府主导保障公平。这种差异不是优劣之分，而是不同选择下的路径依赖。

两种模式各有优劣  英国模式的优势在于灵活性和创新性，能够快速响应市场需求，但可能导致服务的不均衡；中国模式的优势在于稳定性和公平性，能够保障基本服务供给，但可能影响效率和创新。

制度演进呈现趋同趋势 面对共同挑战，两国都在调整和完善各自的制度，呈现出一定的趋同性。英国在加强政府干预，中国在引入市场机制，都在寻求公益性与效率性的平衡。

出行与交通学者王健评论说：

植根于英国法律体系的香港巴士管理模式，曾是中国内地城市公共交通体制改革进程中的重要参照模板。这一以专营权制度为核心的模式，通过法律框架明确政府监管与企业运营的边界，在保障公共服务属性的同时激发市场活力，为内地破解政府包办低效、完全市场化失序的困境提供了实践样本。

从过往合作实践来看，香港多家专营巴士公司早年间便积极布局内地市场，通过与多地公共交通企业组建合资公司，实现从资本到管理的深度参与。

例如，香港冠忠巴士集团自 1992 年起，先后在广州、重庆、湖北等地落地 22 家合作经营企业。其中，2004 年全资收购的湖北神州运业集团，以及 2008 年参与组建的广州市第二巴士有限公司，均成为跨区域合作的标杆案例；九龙巴士也通过参与深圳巴士的运营合作，将自身经验融入内地巴士服务实践。

这些合作并非单纯的资本注入，而是聚焦香港成熟管理经验的本土化落地转化。具体包括以 10 年为周期的中长期服务规划机制，确保线路布局与城市发展同频；基于乘客满意度、车辆脱班率等核心指标的绩效评估体系，以数据倒逼服务优化；以及巴士服务改善与线路重整并行的动态调整模式，灵活匹配客流变化。这些举措有效推动了内地合作企业在运营效率、服务质量与经济效益上的同步提升，为公共交通领域的市场化改革提供了可借鉴的鲜活范例。

2008 年北京奥运会与 2010 年上海世博会前后开启的公共巴士国有化浪潮，以及新能源汽车产业化政策推动下的电动巴士补贴实践，虽在特定阶段实现了服务升级与战略目标，却也逐渐形成了地方财政的沉重负担，成为公共交通可持续发展中值得反思的课题。

体育赛事官网博览会驱动的国有化回归：效率让位于公益的财政代价

20世纪初的城市大型赛事和博览会，成为公共巴士国有化进程的重要催化剂。2006 年北京率先推动公交收归国有，随后上海在 2010 年世博会前夕完成三大公交上市公司的资产剥离，将公交资产全面收归国有，这一趋势迅速蔓延至全国多个城市。从政策逻辑看，国有化旨在通过政府主导实现公交服务的标准化管控 —— 统一票价体系、保障冷门线路运营、提升应急调度能力，以匹配赛事和博览会期间的公共服务需求。

但这种模式的隐性成本很快显现。此前公共交通市场化改革中，社会资本的参与曾有效减轻政府财政压力，而国有化后，公共交通行业的投资、运营与亏损兜底责任再度集中于政府。以上海为例，市场化时期遗留的线路冗余、企业规模过小等问题，在国有化整合中虽得到缓解，但公共交通的公益属性被置于绝对优先地位，票价调整机制僵化、运营效率考核弱化，导致财政补贴成为维持运转的 "必需品"。更值得关注的是，这种 "政府全包" 的模式打破了此前借鉴香港经验形成的 "公益 + 市场" 平衡，使公共交通系统丧失了自我造血能力，财政负担随运营规模扩大而逐年累积。

新能源汽车补贴政策：短期战略与长期负担的失衡

与公共交通国有化进程叠加的，是新能源汽车产业化政策带来的电动巴士补贴压力。2015 年起，中央与地方的双重补贴推动电动巴士采购量爆发式增长，2016 年全国新能源公交车采购占比已达 86%。这一政策在节能减排、产业升级等方面成效显著，截至 2023 年末，全国公共纯电动汽车占比已达 69.4%，但补贴退坡后的财政压力也随之凸显。

早期补贴政策下，中央财政对纯电动公交车的补贴可达 30 万至 50 万元 / 辆，地方配套补贴进一步降低了采购成本。但 2017 年起补贴逐年退坡后，车辆更新与电池更换的成本开始向地方财政转移。更换一辆电动巴士的动力电池的实际成本超 10 万元，而国家与地方的补贴合计不足 5 万元，差额部分完全由地方财政承担。更严峻的是，首批电动巴士已进入 7-10 年的服役年限，电池衰减导致的停运问题在河北保定、甘肃兰州等财政自给率不足 50% 的城市集中爆发，地方政府不得不通过紧急筹资购车、增加运营补贴等方式兜底，形成 "购车补一次、运营补年年、换电池再补" 的恶性循环。

财政负担累积的根源：公益与效率失衡的制度性困境

公共交通国有化回归与电动巴士补贴带来的财政负担，本质上是公共交通治理中公益与效率失衡的产物。在大型赛事和博览会等短期目标驱动下，政策设计更侧重 "保服务"" 达指标 "，而忽视了长效运营机制的构建：

• 国有化过程中，未能建立 "公益保障清单" 与 "效率考核体系" 的平衡机制，将所有线路纳入财政保障范围，导致资源向低效领域倾斜；

• 电动化推进中，重采购补贴、轻运营成本核算，对电池寿命、维护成本等长期支出预估不足，且未及时探索市场化的补能服务模式；

• 两类政策形成的 "叠加效应"，使公共交通系统既丧失了市场化时期的效率优势，又增加了电动化带来的额外成本，财政负担呈几何级增长。

从一些城市的实践看，公共交通国有化的直接动因之一便是民营企业无力承担车辆更新的巨额资金，而电动化进一步放大了这种资金压力。当赛事和博览会的红利消退、补贴政策退坡后，缺乏多元资金来源与效率提升机制的公共交通系统，最终将公共交通公司的经济负担传导至地方财政，甚至会影响其他民生领域的投入。

显然，公共交通的公益属性与财政可持续性并非天然对立。英国《巴士服务法案》构建的 "地方主导、公私协同" 模式，以及香港专营巴士的 "绩效挂钩补贴" 机制，均为平衡二者提供了参照。反思大陆城市过往的财政负担，核心在于重构 "公益兜底有边界、市场参与有空间、政策支持有梯度" 的治理框架 —— 让国有资本聚焦核心公益服务，以市场化机制激活增值服务，使补贴政策从 "购车激励" 等短期措施，转向 "绩效奖励"的长期目标，才能实现公共交通与地方财政的良性循环。

事实上，中国的《城市公共交通条例》已明确规定"城市人民政府是发展城市公共交通的责任主体"，法案赋予城市自主决定巴士服务模式的权力，够更直接地控制巴士服务和规划路线，期待各大城市在《城市公共交通条例》的引领下，创新巴士服务的管理模式。

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