大话适航（二）适航管理

接前文《大话适航（一）民航产业-CSDN博客》

2. 适航管理

2.1 管理范围

民航产业的众多组成部分都有专门的法律和政府机构来管理，例如包括：

• 民用航空器：设计、制造、装配、试验
• 航空安全：事故调查
• 机场：建设、运营相关的监督检查
• 运输：民航运输市场的监督管理、消费者权益保护、航空口岸及跨国运输、危险品运输管理等
• 空中交通管理：监督航班时刻和空域容量等资源分配、空中交通管制人员的资格管理、无线电频谱的规划和管理等
• 安保：机场及航空公司的安全保卫方案、指导处置劫机事件、管理空中警察队伍等
• 飞行：飞行程序（起飞、巡航、降落等）的审批，要求配备一定的设备。
  • 注：程序Procedure指流程规范，全文中的“程序”一词都不指代软件program。
• 维修：对负责维修的单位或人员，进行资格审查等
• 航空卫生：机组人员的体检鉴定、医疗急救、卫生防疫
• 飞行员：要考驾驶证

民航管理中的一部分，针对民用航空器设计与制造环节的管理，是适航管理的范围。管理内容包括：

1. 设计，即研发的过程，含材料选用、工艺制程、组装、性能指标、试验、软硬件开发等
2. 制造，即生产的过程，含厂房、设备、制造程序、质检等
3. 设计时要求飞行员掌握和做到的使用说明，指对说明书的编制要求、该型号航空器的飞行员的培训内容等
4. 政策通告，例如某机型出现事故后对其要求停飞。
5. 维护要求，指对“日常检查、维修、改装、保养”的要求。这些操作可能违反设计标准继而影响安全，故在设计阶段就要明确要求。

注：适航管理不包括全部的运行和维修事务，只是这两个环节可能改变设计，就和适航存在交叉。

2.2 为什么需要管

因为：

• 航空器质量问题或使用不当，会令大量乘客和地面人员受到生命健康安全威胁。
  • 世界首个有人员死亡的空难就发生在莱特兄弟的飞行试验中，可以说空难从飞机发展历史的初期就存在。
  • 民航运输的载客量较多，一次空难会对上百个家庭产生深远影响
• 空中事故一旦发生，人员死亡的概率极高
• 设计、制造、使用、维护，每个环节的疏忽都可能导致空难
  • 汽车只需要踩刹车停住就能避免大多数事故发生，但飞机在空中停住只会坠落。汽车必须踩刹车才能从P档挂出继而可移动，这隐含了对刹车系统的测试。飞机起飞前要做过百项测试。
• 空难的社会关注度非常广泛，负面效应会使航空产业遭受重大损失，最终通过一系列的经济效应传导到民众
  • 停飞对研制单位以及航空公司造成的损失，会影响到产业链
• 民航飞机的技术源自军用飞机，但是要求更高
  • 历史背景是战争结束，飞机从军用转向民用。但军用对安全性的要求低。敌人都上门了，还管适航？
• 跨国飞行，空域的共享，决定了需要一套管理共识，每国都要执行

2.3 管理的宗旨

《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》的第一条就说明了管理的3个宗旨：

1. 保障民用航空安全
   1. 管理方的审查，是对安全保障方案的再次确认
2. 维护公众利益
   1. 安全的背后是利益，管控的利益包括生命与经济
   2. 代表人民做管理，换言之，要向公众交代
   3. 民航产业的产值大，对经济的间接影响极大，更需要管控，最终关系到老百姓的钱。
3. 促进民用航空事业的发展
   1. 管理方能看到很多公司的研制资料，潜在价值是集合了所有企业的失败经验，能指导企业避坑

三者联系：

• 安全不出问题是发展的基础
• 在成本与发展中取得平衡，让安全处于公众可接受水平，不是一味投入资金做到最安全，这才是利益最大化
• 安全涉及民航产业的方方面面，都要管

2.4 管理体制的由来

本节想通过一系列的问题及其现有解决方案来让大家理解管理体制的由来（或者说需求）。为了便于理解以及表明泛制造业的管理体制有很多共通点，附加对比了最贴近生活的食品安全问题，不同的部分也做了些总结。

问题	食品制造业	民航制造业
典型产品	糕点、糖果、方便面、乳制品、肉类罐头、酒、茶、饮料、调味品等	飞机及其零部件
产品安全	食品如有安全问题，轻则头晕腹泻，重则昏迷致命。除了发霉变质这样显而易见的，个人通常没能力鉴别，有毒就危险了。	飞机如有安全问题，在大众认知里就是要出人命的。普通人完全没能力鉴别，除非你真眼尖到发现舱门上少4颗螺栓。
普通民众没能力检验和排查安全问题	需要受信任的第三方权威专业机构来做检查，公布结果。那这个第三方机构又是谁判断它的专业性呢？这最终只能由人民政府来负责，政府得自己或指定授权某些机构来检查。
	国务院设立国家市场监督管理总局来负责	国务院设立中国民用航空局来负责
检查标准需要生产者和消费者都认可	标准经过权威专家评审，发布前征求公众意见
	市场监管总局颁发《GB 14881-2013 食品生产通用卫生规范》等食品安全国家标准	民航局颁发《CTSO-C52b 飞行指引仪》等标准
产品标准需要强制执行，不遵守者需被惩戒	国务院颁发行政法规，要求相关企业从事相关活动时先获得行政许可；颁发法律，法律中附有罚则，让执行和执法者都有法可依。 相关行业的政府主管部门颁发对应的规章和行政规范性文件，在文件中直接或间接引用产品标准来表明接受性，这些产品标准也是行政许可的审批标准之一。
	国务院颁发《中华人民共和国食品安全法》等	国务院颁发《中华人民共和国民用航空法》等
生产者需要向消费者表明产品经过政府检验合法合格	行政许可的结果是政府部门向生产者颁发证件，生产者必须在产品/包装/附书上标示相关证件号，通过这些号码在相应的政府网站可以查询到更多信息。企业申请证件需要向主管部门提交申请材料，经过审定。
研发、生产、流通、加工/修理改装、使用、报废、经营等环节都有可能产生安全问题，需要检查认证	对从事食品生产活动的单位要求取得食品生产许可证，审查内容包括原料、配方、加工、包装、贮存、生产设施等。 对经营单位要求取得食品经营许可证	对飞机的材料、结构、工艺、设备、装配等的总体设计要求取得型号合格证 对飞机的制造、试验、安装等的生产要求取得生产许可证 对机场要求取得运输机场使用许可证 对维修单位要求取得民用航空器维修单位维修许可 对驾驶员要求取得驾驶证
需要保证每一件产品都合格	《食品标识管理规定》要求食品标识应当直接标注在最小销售单元的食品或者其包装上。部分类别的食品需要标识食品质量检验或检疫、检测合格证明、产品合格证、合格印章等	对单架飞机颁发适航证
产品不好的直接原因是人员问题，怎么检查和证明从业人员合格？	从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员应当每年进行健康检查，取得健康证明后方可上岗工作。 检验人员需要取得食品检验员职业技能等级认定。	对生产企业整体做资质认定，这涵盖了对企业内部个体的要求。
企业内部需要一套先进的管理机制来保证质量，对人、流程都有严格的制度，并经过认证。	食品企业常用的管理体系：IS09001质量管理体系、ISO14001环境管理体系、分析与关键控制点（HACCP）体系、ISO22000食品安全管理体系、食品安全体系认证(FSSC)22000等。请参考《食品人快速了解六大管理体系内容及意义》	航空航天制造业的质量管理体系是AS9100。 另外，民航局要求在设计环节建立设计保证系统， 在生产和维修环节也建立对应的质量体系。
政府人员足够专业来制定标准吗？	看具体行业，但多数还需借助外部力量，毕竟要在一线做过才能掌握专业技术。“判断标准是否合理”比“制定标准”的要求低，所以可以由学术界或工业界制定标准，然后由政府部门主导审定和颁布标准。政府部门也可以邀请或聘请业内专家参与审定。 标准是通过科学理论分析和试验得出的，但仍是主观的。而且工艺在不断进步，标准也要与时俱进。所以无论是法律还是标准，都在不断修正，适时颁布新版。
怎么保证检查到位？	政府部门派人现场检查、环境检测，组织产品检测、专家评审等。这些过程和结果都会有记录并保存。
政府人员检查完后企业才出问题怎么办？	政府有几种措施：颁发证件后定期复查；各类证件要定期审核续期；相关法律法规要求企业要按时如实上报一些持续生产和运维的数据，并有产品召回制度。 当然不可能预防，只能事后追责。相关部门可颁布法令要求相关企业整顿或罚款
政府有足够能力做持续检查吗？	能力是可以有的，但是成本高。因为检查需求不连续，养那么多人会浪费纳税人的钱。所以解决方法是利用企业内部的资源，政府指定授权给代理人。但客观上讲，这套机制在国内运作还不成熟。
	管理体系会要求有内审员，内审员在企业中会控制产品及服务的质量、监控及制定工作流程、检验和反馈企业产品和服务中的不足，提供持续改进的建议、监督及管理所有的工作流程，发现问题和解决问题等	民航局要求的设计保证系统和质量体系有类似内审员的职能。 另外，民航局制定了委任代表机制。主管部门审查委任代表（公司内人员），委任代表按授权审查一些没那么重要的事项，但重要事项仍由政府部门批准。
产品出厂后才发现有问题，怎么追踪到具体哪些成品有问题？	食品生产企业应当建立食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度，如实记录食品原料、食品添加剂、食品相关产品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。	航空器及其零部件都有唯一的注册号或序列号，要建立设计、制造、安装、维修记录，还有每次飞行的记录。 这些记录都有对应的保存年限要求，能被追溯。 民航局有专门的事故调查部门。
政府人员不尽责怎么办？	终身追责：无论时间过去多久，公职人员都必须为自己的过错埋单。刑法第九章也规定了渎职罪。不过，这同样只能事后追责。
制造和使用过程中的环保问题，统筹人与自然和谐发展	国家发布有法律：环境保护法、水污染防治法、噪声污染防治法、大气污染防治法等
	生态环境部发布有《GB 8978-1996 污水综合排放标准》、《GB 13457-1992 肉类加工工业水污染物排放标准》等要求	民航局发布有《CCAR-34-R1 涡轮发动机飞机燃油排泄和排气排出物规定》、《CCAR-36-R3 航空器型号和适航合格审定噪声规定》等要求
国际也认可这套管理体制吗？	有180多个成员国和1个成员国组织（欧盟）加入了国际食品法典委员会（CAC），其颁发的食品法典是唯一的国际参考标准。	有193个缔约国加入了国际民用航空组织（ICAO），该组织颁发的法律文件《国际民用航空公约》含有对民航多个方面的要求，是受所有缔约国认可的。中国法律涵盖了公约的要求。
	国际组织颁发的标准要求通常是最低标准，各国制定的标准可能高于国际标准或有增删要求。组织的成员国之间还会有额外的双边标准互认机制。

一句话总结：政府为了对民众安全负责，颁发参考了国际做法的法律法规和标准并要求生产经营者遵守，经审查后向合格单位、人员和产品颁发证件，发证后仍持续督查，监督过程还会利用企业内部资源以减少政府投入。

航空与互联网汽车的对比：

• 机动车也有很多法律法规，对软件开发来说主要集中在MCU的层次，对Android系统的娱乐屏几乎没要求，而仪表屏只是要求图标是标准化的。
• 用户数、产品形态、价格等因素的不同，决定了 互联网应用 和 高价值实物 的开发过程方法论 肯定差异巨大。
• 机动车的销量大，足以让企业在市场中优胜劣汰，政府的介入不会像航空那么深层——当然，这只是因素之一

2.5 专业定义

先看几个定义：

• 适航性（Airworthiness）：指民用航空器适合/适应于飞行（Fit to fly）的能力，是航空器的固有属性，是航空器包括部件及子系统整体性能和操纵特性在预期运行环境和使用限制下的安全性和物理完整性的一种品质。
  • 预期运行环境：如机场、气象、航路、空中交通等
  • 使用限制：如速度、高度、重量、平衡等
• 适航管理：对航空器的适航性进行全面、系统地管理和控制的过程。
• 适航状态：航空器符合经批准的型号设计并处于安全可用状态。
• 持续适航性：民用航空产品持续保持其已经具备的适航的能力和情况。

对上述定义的解读：

• 适航性由一系列的特性组成，所以不是用单一指标来评价
• 适航性由一系列（实物）固有属性组成，所以它本身也是固有的，是客观存在的
• 适航性由于管理需要而存在，是人为赋予的、抽象的
• 对适航性的控制是复杂的系统工程，适航性的指标定义一直在改进。事实上由于航空器的数量太少，这种数量级的实践不足以定出很科学的管理依据。就目前来讲，控制在可接受范围比“满足要求”更妥当。
• 航空器的设计、生产、运行、维修都涉及了适航性的变化，所以需要经过批准
• 适航性是有条件的，在“说明书”中明确的使用范围内才有保障。就像微波炉不能放入金属器皿来烹饪，电磁炉无法加热纯陶瓷炊具。
• 只要继续飞，适航性就需要保持，并不是出厂就结束了。损坏、维修、改装都可能影响适航性，所以这部分事务也在适航管理的范围内。

后面的章节会讲更多：

• 谁来管理？——政治实体授权的组织机构，在中国是民航局及其附属单位；联合国以及各国都有类似组织。
• 适航性如何判断？——政府制定法律，包含原则性的标准，主管部门细化或接纳行业标准，执法机关按标准做审查
• 具体怎么做？——见第七章“执行与执法”

另，可以看看适航司官方的介绍：

1. 【适航文化】适航管理（第一部分）
2. 【适航文化】适航管理（第二部分）
3. 【适航文化】走近适航（第一部分）
4. 【适航文化】走近适航（第二部分）
5. 【适航文化】走近适航（第三部分）

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