公共数据共享加速超大城市治理数字化转型研究方案

1. 摘要

在超大城市治理数字化转型过程中，海量数据和信息技术对城市治理起到了巨大的推动作用。研究以上海公共数据平台建设过程为例进行分析，在中国场景下构建了一个解释性分析框架，分析了公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的运行过程和作用机制。

研究发现：这一运行过程主要从公共数据平台建立（逻辑起点）、公共数据平台开放（中心步骤）和平台治理与数据共享（最终目标）三个方面依次展开；在平台治理与数据共享中，各行为主体既要保证整体性思维，又要实现协同性流程，从而实现从“管”到“治”的目标，达到从“没有不满意”到“满意”的效果。

在作用机制层面，公共数据共享在促进达成“平衡机制”（关键难点）的过程中，通过“细分机制”（方式途径） 的实现，完成“增能机制”（目标任务） ，最终加速超大城市治理数字化转型。在实践层面，公共数据共享通过数据平台实现了数据赋能的力量，使人工操作与平台智能结合，让数字政府在超大城市治理数字化转型的加速过程中充分发挥自身作用，并通过明确政府、市场和居民之间的利益边界，从法律层面实现对城市居民合法权益的维护，从而共享数字化转型带来的红利。总之，研究不仅直接回应了超大城市治理数字化转型的实施难题，同时也通过剖析公共数据共享的全套流程，为加速超大城市治理数字化转型提供了新的思路。

1. 问题提出

在超大城市治理数字化转型过程中，海量数据和信息技术对城市治理起到了巨大的推动作用。例如，《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》指出，“全面推进城市数字化转型，是践行‘人民城市人民建，人民城市为人民’重要理念，巩固提升城市核心竞争力和软实力的关键之举”。有学者指出，技术变革的驱动力、治理生态的不确定性、治理问题的复杂性以及治理需求的多样性共同驱动城市治理数字化转型。在这一重要进程中，公共数据平台建设对我国城市治理数字化转型，推动经济社会发展，具有重要意义。对此，为了更好地发挥公共数据平台的作用，推动实现公共数据共享，国家和政府进一步出台了公共数据共享的具体试行办法。由此，公共数据平台从自身建立及完善阶段，正式进入到平台开放及综合治理，实现公共数据共享的新阶段。

目前，在超大城市治理过程中，公共数据共享被认为是一种突破性创新，充分体现了数据与技术的结合，运用技术手段实现数据的整合、分类、加工与共享。作为一种城市治理的方案和手段，超大城市治理数字化转型对优化超大城市公共服务具有重要意义。例如上海市发布的《上海市公共数据共享实施办法(试行)》，无疑使得城市治理数字化转型的进程又向前推进了一步。在城市治理数字化转型过程中，大量的数据和信息技术对城市治理起到了巨大的推动作用，成为城市治理的核心助推器，并一定程度上降低了城市风险问题。已经有学者从城市数字化转型视域出发对公共数据共享的机制问题展开深入探究，其逻辑思路在于探究“城市治理数字化转型是如何影响公共数据共享的？”，其核心是治理（Governance）与技术（technology）间的关系探讨。对此，为了对该问题作出进一步分析和回应，研究从另一个角度，即“公共数据共享是如何加速超大城市治理数字化转型的？”这一问题出发，展开论证。

治理与技术这两者之间存在着互动关系，正如硬币存在两面一样，前者的视角主要是从治理过程中的各种现实需求出发，这些因素驱动着科学技术的前进与发展，其重点和落脚点在于技术本身的发展路径，体现了以技术为中心的理念；而后者则关注技术革新所带来的治理方式、手段和理念的转型问题，其重点和落脚点在于对公共政策问题如何探寻全新的治理路径，体现了以治理为方式、以服务为中心的理念，是一种“基于技术的治理”。

基于此，研究重点关注公共数据共享（技术）对城市（治理）数字化转型的加速过程，即公共数据是如何通过技术工具实现共享，发挥其赋能作用，从而加速超大城市治理数字化转型呢？同时，对于超大城市治理来说，其数字化转型的运行过程又是怎样的呢？特别是在中国超大城市治理的情景下，这不仅成为中国城市治理和发展过程中的重点话题，甚至还需要学界进行深入探讨。

因此，研究以上海市为对象，重点探究“公共数据共享如何加速超大城市治理数字化转型”这一研究主题，以上海公共数据平台建设过程为例进行分析，并在中国场景下构建了一个解释性分析框架，分析公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的运行过程和作用机制。

具体来说，研究首先展示了这一运行过程，主要从公共数据平台建立（逻辑起点）、公共数据平台开放（中心步骤）和平台治理与数据共享（最终目标）三个方面依次展开；其次，在平台治理与数据共享中，各行为主体既要保证整体性思维，又要实现协同性流程，从而实现从“管”到“治”的目标，达到从“没有不满意”到“满意”的效果；接下来，在作用机制中，公共数据共享在促进达成“平衡机制”（关键难点）的过程中，通过“细分机制”（方式途径）的实现，完成“增能机制”（目标任务），最终加速超大城市治理数字化转型；最后，公共数据共享通过数据平台使人工操作与平台智能结合，使得数字政府充分参与超大城市治理的数字化转型，并通过明确政府、市场和居民之间的利益边界，从而共享数字化转型带来的红利，从法律层面实现对城市居民合法权益的维护。

研究的边际贡献主要包括：第一，现有城市治理数字化转型的文献多关注城市治理的理论和逻辑，研究则讨论了公共数据共享通过数据平台这一途径，提高了政府运行效率和公共服务供给水平，使得人工操作与平台智能结合，为研究如何加速超大城市治理数字化转型研究提供了新的思路；第二，研究构建了一个解释性分析框架，搭建起了整体性治理与协同治理这两种理论之间的桥梁，并尝试明确政府、市场和居民之间的利益边界，为超大城市治理的数字化转型提供了新的理论视角；第三，研究在中国场景下重新构建了一个解释性分析框架，分析了公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的运行过程和作用机制，不仅直接回应了超大城市治理数字化转型的实施难题，同时也研究了公共数据共享的全套流程。

1. 文献回顾与分析框架
   1. 文献回顾

⒈公共数据共享近年来，学界对于公共数据共享的研究，主要从基础问题、法律规制和政府治理这三个基本层面展开了一系列的探讨。

其一，对于基础理论层面，现有研究主要通过对公共数据相关概念的规范含义、公共数据开放中的利益冲突、授权运营的类型与制度、公共数据共享的新行政法基础、公共性的法理反思、政策供给特征、政府数据治理的政策内涵、公共数据空间等方面作出了大量有价值的学术探讨，对这一主题有了较为完整的学理认识。其中，公共数据的授权运营问题是一个学界研究热点，特别体现在机制构建、风险治理、功能定位和收益分配等方面。

其二，对于法律规制层面，现有研究主要探究了公共数据开放、共享和治理的法律规范与思考。具体来看：①在西方经验探讨方面，现有研究有以欧盟《数据治理法》为例，探索欧盟公共数据共享的制度构造；②在立法问题方面，主要包含公共数据的类型化规制及其立法落实、公共数据开放立法原则反思、政府数据开放与公共数据治理的立法范畴和数据开放的立法近路等等主题；③在数据自身发展问题方面，主要包含数据交易、要素市场培育和公共数据法律内涵及其规范应用路径等内容。

其三，对于政府治理层面，现有研究主要围绕公共数据开放共享在国家和政府治理创新过程中的运用展开探究。具体来看：①在政府作用发挥方面，主要包含政策目标变迁、政府主体责任、政府角色与行为边界和居民授权机制；②在发展和推广方面，突发性公共卫生事件在这一过程中无疑加快了实现公共数据共享的步伐，大体上通过东西方路径对比与突发公共卫生事件防控来开展研究。

对于举例中的上海公共数据探索中公共数据共享问题，一方面，其概念涉及公共数据共享的阶段和流程，具体包括公共数据平台建立（逻辑起点）、公共数据平台开放（中心步骤）和平台治理与数据共享（最终目标）三个方面。

目前，《上海市公共数据共享实施办法（试行）》中明确给出了“公共数据”的定义，即“公共管理和服务机构在依法履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据，以及依法委托第三方收集和产生的数据”（人民网，2023）。对此，例上海超大城市数据治理将公共数据共享从基本概念延伸到公共数据共享的流程阶段等内容。另一方面，例上海超大城市数据治理中的公共数据共享不仅是政府内部条块部门的共享，还是政府与社会、企业间的共享，所以研究选取了政府官方网站上公开发布的相关信息作为案例分析资料为进一步明确公共数据共享的范畴，在此基础上，本次案例分析部分不仅对公共数据共享流程作了详细划分，还进一步分析了公共数据平台开放等重要内容。

⒉城市治理中的数字化转型问题城市治理数字化转型一经提出，学界就在理论和实践两个层面，围绕城市治理数字化转型的概念、范围、模式、机制、框架和路径等主题进行了深入讨论。

尽管目前取得了比较丰富的成果，但以下两个层面所涉及的四个问题仍值得学界进一步探讨。

第一，理论层面。其一，基本概念问题。现有文献关注城市治理数字化转型的基本概念，具体包括动因、困境与挑战、解决路径等等。这部分学者主要从城市治理数字化转型的逻辑、近路与优化、城市数字化治理的风险与挑战、主体压迫与伦理困境出发研究城市治理数字化转型的条件与问题，这些都将对城市治理数字化转型产生较大影响，但缺乏对治理转型过程作用的系统化梳理。

其二，数据赋能方式问题。现有文献主要从数据协同性、数据安全、数据要素、数字资源的作用方