环境诉讼与当事人适格

[摘要]在环境污染日益严重、环境纠纷不断增多的今天,应当允许公共力量适当地介入私法领域,建立环境公益诉讼制度。在此情势下,对于当事人适格之要件予以扩张并赋予其法定效力显得尤为必要与迫切。将诉的利益作为当事人适格的衡量标准,并以此为基础构建诉讼信托制度,对于完善当事人理论,促进环境公益诉讼制度的合理化与合法化具有重要作用。

[关键词]环境诉讼;当事人适格;诉讼信托

我国自改革开放以来,经济建设取得了巨大的成就,始终保持着较快的经济发展速度,但长期沿袭的粗放型的经济增长模式造成了严重的后果,环境污染和生态破坏已经到了非常严峻的地步。这种状况不仅危害民众的身心健康,而且已成为制约我国经济持续良性发展的一个重要因素。随着社会主体环境意识的逐步觉醒,环境纠纷的数量逐年递增。①根据国家环境保护局的统计,从20世纪80年代中期到90年代中后期,我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右,但是自1998年以后,环境纠纷数量呈现急剧上升趋势,2003年突破了50万件。②

我国《环境保护法》第41条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”由此可见,我国解决环境纠纷的方式主要有两种:一是根据当事人的请求,由环境保护机关根据行政程序进行处理,二是当事人向人民法院起诉,由人民法院依照《民事诉讼法》规定的程序审理。其中,诉讼是解决环境纠纷最终以及最权威的方式。

一、环境诉讼的意义

在实践中,各种诉讼外解决环境纠纷的方式纷纷涌现,协商、调解、行政处理、仲裁及其混合机制在现代社会中所占的比例越来越大,但是就诉讼方式本身以及环境纠纷的特殊性而言,诉讼作为最后的、最权威的救济途径,在环境纠纷解决中仍占据着不可动摇的优势。

1.诉讼本身的特点决定其优势地位

首先,诉讼以国家强制力为保障,通过预设的诉讼程序,由具备法律专业知识的法官根据法律规则、结合纠纷的事实作出具有拘束力的判决,解决当事人之间的纠纷。相对于其他的纠纷解决方式而言,诉讼更具有权威性。当事人可以根据不同的情况通过提起要求停止侵害之诉、排除妨碍之诉、恢复原状之诉、损害赔偿之诉和课以义务之诉,以获得司法救济。

其次,诉讼判决具有判例效应。在判例法国家,法官在诉讼中所作出的判决对今后的同类环境纠纷案件和下级法院审理同类环境纠纷案件具有约束力,可作为今后案件当事人援引的依据;即使在不承认司法判决的判例效力的国家,判例对同类环境纠纷案件的审理也起着重要的参考作用。

最后,环境诉讼的任务并非完全是私权纠纷的解决,它通过具体解决环境损害纠纷,隐含着对各种与环境公益有关的社会关系进行调整,为全体社会确立有关环境公益的行为指南,确认环境公益的价值,甚至影响当地社会环境、经济政策的制定和执行,并推动既有环境法律的发展。在众多的环境纠纷民事诉讼的推动下,各国不断制定或修改环境保护法律,为保护公害受害者提供司法依据,如日本的《公害健康补助法》就是在四日市公害诉讼判决之后不久制定的。①

2.环境纠纷的特殊性也是环境诉讼优势地位的影响因素

鉴于环境纠纷的特殊性,环境诉讼相对于其他类型纠纷的诉讼也有其特殊性,在环境纠纷的解决中相对其他的纠纷解决方式而言,占有一定的优势地位。

首先,环境诉讼的模式不仅包括可以向法院起诉请求加害者对已经发生的健康或财产损害进行赔偿,在有些国家(如日本),还可以在损害将要继续发生的情况下向法院诉请设置除害设施或停止加害活动1,对受害人的保护更加及时。

其次,集团诉讼是环境诉讼的典型形式,它克服了仅凭个人的力量单独提起诉讼难以获胜、举证艰难等缺陷,不仅有利于当事人节约诉讼成本,及时、有效地保护受害人,而且有利于法院提高审判效率,符合诉讼经济原则。集团诉讼强调公众的参与,影响面广,对于防治环境污染与破坏具有重要意义,对于提高环保机关的行政效率也具有积极作用。

最后,环境诉讼通过当事人适格的扩张、举证责任倒置以及延长诉讼时效等方式加大对受害人的保护力度,鼓励受害人提起诉讼解决纠纷。

不过,尽管环境诉讼对于环境纠纷的最终解决具有积极的意义,随着我国开发利用环境与资源力度的加大,污染环境渠道的增多,社会变迁和利益冲突的加剧,环境纠纷层出不穷,传统的环境纠纷诉讼制度在纠纷解决方面逐渐力不从心,捉襟见肘,暴露出许多问题和缺陷,尤其是“直接利害关系原则”对环境诉讼原告资格的限制,已经成为受害民众请求司法救济的巨大障碍。

二、环境诉讼的原告资格

按照传统诉讼法学理论,社会公众不得对与自己无关的利益主张权利,只有自己的合法权益受到违法侵害,才具备起诉的资格,这种标准被称为“直接利害关系原则”。该原则对防止公民滥用诉权起到十分重要的作用。我国立法对该原则有明确的体现,例如《民事诉讼法》第108条规定:“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”法律要求能够提起环境民事诉讼的主体必须是与环境纠纷有直接利害关系的公民、法人和其他组织,也就是说只有当自己的环境权益受到了侵害,或者自己的环境权益与他人产生争议时,公民、法人和其他组织才能够成为环境诉讼的原告[2]。虽然《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》都规定,公民对污染和破坏环境的单位和个人,有权检举和控告,但是这些规定并未在民法和民事诉讼法中得到体现,诉讼实务中对于“控告”则是趋向于狭义的理解,即仅限于在行政措施层面上向环境行政主管部门告发,并不包括社会公众通过诉讼手段来制止、纠正破坏环境的行为。所以,近年来,民众对于空气被污染、旅游景点被破坏等行为提起的环境诉讼,大多由于“法无明文规定”而被驳回,或由于“空气和风景都不是个人的,个人对这些东西没有排他的使用权和所有权”[3],而以起诉者败诉而告终。

在现代社会中,传统的诉讼制度已不能适应社会的发展需要。法谚云:“有权利必有救济”,“没有救济的权利不是真正的权利”。法律既然赋予公民环境权利,当公民的环境权利受到侵害时就必然应当给予救济。环境侵权与一般民事侵权相比,具有广泛性、长期性、隐蔽性、复杂性等特点,有时候发生环境侵权纠纷时并没有直接利害关系人,而传统的诉讼制度要求提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人,这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济,违背了法律的一般原则。

传统的诉讼制度对原告起诉资格的限制,与环境保护的要求是相矛盾的,因为环境权益作为一种特殊的财富,不仅仅属于私人利益,更属于社会公益,环境污染、生态破坏必然会直接或间接损害到每一个社会成员的利益,社会公众具有天然的保护环境的积极性。在许多国家,公众作为环境保护的一种基本力量已经得到普遍承认。不少国家出于保护环境的需要,扩大了公民诉权的范围,允许公民可以为保护环境而向排污者提起诉讼,而不再要求该公民是环境的所有权人[4]。

在环境法领域,放宽环境诉讼原告资格的限制,已成为世界各国环境立法的趋势。如英国《污染控制法》规定,对于公害诉讼的原告认定,无须考虑资源的所有权归属,也无须考虑其是否是某一污染或破坏行为的直接受害者,只要他有权使用或者享受某些资源或者他本人的生计依赖于这些资源,即可以“保护环境公益”为由提起环境诉讼。再如美国最高法院在环境诉讼中对原告资格也采取了一种比较自由的观点,美学上的损害即可以成为诉因5。原告除了遭受到身体伤害或财产损失等经济利益上的损失可以提起环境诉讼以外,还可以环境给予人们的舒适感受到破坏等非经济上的损失为由向法院提起环境诉讼,只要原告能够提出某一行为将使其在美学性质上受到损害的事实,法院就可以受理案件。如当事人可以被告的行为破坏了自然景观、侵害了自己的优美环境享受权为由向法院提起诉讼。①

原告资格的放宽最终将演化为公益诉讼制度。公益诉讼相对于私益诉讼而言,早在古罗马时期,其程式诉讼中就有了私益诉讼和公益诉讼之分。前者是保护个人所有权利的诉讼,只有特定人才有权提起,而后者是保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,凡公民均可提起。随着资本主义大工业经济、垄断经济的发展,一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益,使得保护公共利益成为公众的实际要求,为公共利益而进行诉讼的案例逐渐增多,由此促进了公益诉讼制度的发展和完善[6]。20世纪中期以来,日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为社会公共利益受到了公众的关注,欧美各国的环境法普遍建立了环境公益诉讼制度,以保护作为社会公共利益的环境权。

而在我国,传统的当事人适格理论奉行“直接利害关系人”原则,而且,对于如何解释直接利害关系人的范围,我国法院历来采取严格的限制态度。除实体法上明确规定的权利外,一些“形成中的权利”(如环境权)受到侵害时往往不能够成为当事人与案件具有直接利害关系的依据。为有效保障作为社会公共利益的环境权,扩大环境诉讼的主体范围,实行当事人适格之扩张,已成为建立环境公益诉讼制度的当务之急。
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