我国高等教育科类结构调控： 机制分析与路径选择

摘要：本文讨论了我国高等教育科类结构调控面临的现实困境，从理论层面分析了科类结构问题的生成机制，提出专业审批制度、招生录取制度和拨款制度、排名和评价制度是导致问题的根源所在。在此基础上提出了重建我国科类结构调控新机制的路径选择，即：转变思路，从博弈分析中找到调控切入点；政府由行政主导转向市场监管者的角色，建立与利益挂钩的责任约束机制；改革专业审批准入制为审核备案制，把主体责任扩展到过程和结果中；改革招生、拨款制度，转向专业主导；建立第三方专业评估制度，以信息服务引导市场需求趋向合理。

关键词：科类结构调控；机制；路径选择

高等教育科类结构不合理是我国高等教育长期存在的顽疾，已经成了一个“牛皮癣”问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“适应国家和区域经济社会发展需要，建立动态调整机制，不断优化高等教育结构，优化学科专业、类型、层次结构”的发展目标。2015年10月国务院正式印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（国发〔2015〕64号），再次提出“要引导和支持高等院校优化学科结构，凝练学科发展方向，突出学科建设重点，通过体制机制改革激发高校内生动力和活力”[1]。优化高等教育结构、促进内涵发展已经成为政府层面乃至全社会的共识和努力的方向。但现实的状况是，科类结构问题虽已强调了多年，政府一直努力调整，但始终没有从根本上解决，科类结构不合理的问题依然突出。为此我们不得不反思调控机制问题，需要从理论上认识我国高等教育科类结构调控的生成机制，探索建立新的调控机制、选择新的调控思路和路径。

一、我国高等教育科类结构调控的现实困境

我国高等教育科类结构问题从上世纪80年代就已引起重视。随着高等教育管理权限的下放，问题变得越来越突出，政府不得不关注科类结构的调整。多年来政府一直在努力调整学科专业结构，试图使之适应经济社会发展需求和个人发展需要。为此政府采取了一系列优化结构的政策举措，包括修订学科专业目录、开展学位点审批改革、调整招生计划、反对升格、逐渐下放高校专业设置审批权等，最近的努力则是推动应用型院校的建设。然而，政府的调控政策并没有取得预期的成效，科类结构问题依然突出，主要集中在以下几个方面：

1.盲目追求高层次现象愈演愈烈

这些年几乎所有高校都把追求“更高层次”作为学校的基本战略目标。例如，在办学层次上，专科院校争升本科，学院争改大学，本科院校争上硕士点和博士点。学位授予权争到之后，就争取学校重点建设层次——省重点建设、“211工程”、“985工程”。即便到了“985工程”大学这个层次，又在争能否跻身世界大学排行榜的前500名、前100名。从某种意义上讲，这些年我国各类高校都是“为身份而活着”，把追求某种身份作为自己的目标。而很少有高校会追问自己：“我是谁？我需要什么？我应该做什么？”

获得某种身份的基本途径是提高这一层次学校比较难以达到的“指标”，这些指标多数是纯学术性的。于是高等学校的办学整体上出现脱离实践的倾向，以至于我们不得不提出“办应用技术型本科院校”这样的命题。最后的结果是高等教育整体上距离社会发展的现实需要越来越远，学生就业的适应性、高校在经济社会发展中发挥的实际作用都受到影响。这样的问题强调了很多年，但始终没有根本性改变。

2.普遍追求低成本、“热门”专业的状况没有根本改变

不知从何时开始，一些“聪明”的高校发现，有些专业在社会上非常“热门”，办学成本很低。增设这些专业能够增加学校的专业数量，扩大学校规模，提高学校的排名位次。于是大上、快上这些“短平快”的专业几乎成为所有高校的一种“时尚”。例如，2013年，全国779所公办本科院校中，设置管理学专业的学校多达728所，即93.5%的本科院校设置了管理学；设置文学专业的学校有682所，所占比例为87.5%。部分专门性高校在没有充分考虑自身办学定位与市场需求的情况下，也盲目开办低成本专业和“热门”学科专业。2013年，全国36所农业本科院校全都开设了管理学，31所开设了文学，23所开设了艺术学；6所林业本科院校全部开设了经济学、法学、管理学和艺术学。[2]

近年来这种状况的窘局已经开始显现，“热门”变“冷门”。如，2014年10月15日，教育部公布了2012年、2013年全国和分省就业率较低的本科专业名单。食品卫生与营养学、生物科学和公共事业管理等15个专业为全国就业率较低的本科专业。其中，电子商务、食品卫生与营养学、动画等近几年颇为时髦的专业榜上有名[3]。但非常遗憾的是，高考时还是会有更多考生选择这些专业，拥有这些专业的高校的日子仍然过得比较“滋润”。

3.不顾条件扩规模、追求学科专业“大而全”仍然是普遍现象

中国人似乎具有对“大”和“全”生而俱来的偏好，高校更不例外。一个学校规模大、专业全，似乎就意味着这个学校地位高、值得自豪。这背后也许高校只是为了增加招生规模，追求现实的规模效益。教育部教育事业统计数据显示，1994年-2012年，全国普通本科院校中，学科设置覆盖8-12个门类的由40所增加到457所，占学校总数比例从7%上升到40%。[4]但现实的结果是高校与经济社会发展的实际需求相脱节的情形越来越突出。我国当前的就业问题中，有相当一部分属于“结构性就业问题”——一方面是为招不到合适员工而苦恼的用人单位，另一方面是拿着各种各样花花绿绿的证书却找不到合适工作的毕业生。其本质是学生所学与社会所需相脱节，是大学科类结构、人才培养规格和培养质量不能适应社会的现实需要。

客观地说，政府对此一直是相当重视的，也在不断强化调控力度，但主要手段仍是各种形式的审批、报备、计划和评估。80年代以来采取的种种调控手段，成效一直不够理想。问题不仅没有得到解决，相反还大有越来越严重、越来越突出的趋势。很显然，这样的调控机制可能存在问题。如果不从理论思路上厘清根源，调整原有的调控思路，这样的问题是无法解决的。

二、我国高等教育科类结构生成机制解析

我国高等教育科类结构调控成效不彰的原因很多，但其根本原因在于调控机制深受计划思想影响，过分相信行政力量。而在现实中，结构的形成往往是一个博弈的过程，是政府教育行政部门、高等学校、学生和家长共同博弈的结果。在博弈过程中，行政、市场、文化三种力量共同发挥作用。在长期的调控博弈中，多种力量和因素不断演化，形成我国高等教育科类结构的现实存在。

1.政府以准入为重点的专业审批制度安排割裂了高校在科类结构调整中的责与利，形成单方逐利而不必承担责任的状况

从制度主义和制度经济学的视角看，一种发展模式的形成具有其特定的制度背景。以准入为重点的专业审批制度，集中于输入阶段的控制，而过程和结果阶段却失控。只要通过审批，其后的行为就不需要担责。在中国社会的人情环境中，审批的篱笆经常会被各种力量突破，于是高等学校将更多的关注投向审批环节而不是专业建设的过程和结果，这必然导致丧失责任约束的情况。

长期以来，我国高校学科专业设置带有比较强的政府指令性和行政色彩。高校专业设置实行备案和审批制度，长期采用的模式主要是“高校申报-主管部门审核”。政府（教育行政主管部门）是高等教育科类结构主要的、直接的调控主体，代表“国家”对高等教育学科专业设置及调整的总体格局实行强有力的控制。全社会都认为调控结构是政府的事情，自己对此并没有责任和义务。于是就出现一个有趣的悖论：政府越是强有力地调控结构，审批得以通过者的过剩风险就越小，争取审批通过的动机就越强；相反，如果没有强有力的准入控制，人人都可以预期过剩的后果，自然会控制自己进入的欲望。就像一个市场，因为政府担心供给过剩而控制供方进入，此举貌似减少了供方，但释放了供方风险，就会刺激进入的更大动机，越是控制，供方就越会千方百计地争取进入；但若取消限制，供方就会立刻意识到过剩的风险，形成进入的自我约束和控制。最终人们发现，人为控制进入的市场同样会供给过剩，放开限制的市场也不会出现严重的供给过剩。无论房地产调控还是其他价格调控，都反复出现类似的情况。

从专业设置审批权限来看，目前我国高校专业设置和调整实行的是“统一管理、分级审批的体制”：专科（高职）院校的专业审批权在省级教育行政部门，本科专业的审批权在教育部，研究生专业的审批权在国务院学位委员会。在这种制度安排中，政府是唯一责任主体，高等学校事实上已经失去责任主体的意义。比如，政府认为学术性学位太多，应用型学位比例太少，于是政府严格控制学术性学位点的审批，放宽应用型学位的审批。几年后人们发现，通过各种方式扩大了学术性学位点的高校是最大获益者，而集中发展应用型学位的大学却面临应用性学位贬值的困扰。在这种制度的博弈中，只要政府“踩刹车”，其他主体都在“踩油门”，加上中国的人治环境，调控失效是必然的。唯一的区别在于：控制严则失控晚些，控制松则失控早些。最终因为审批只能增不能减，失控就成为必然。不改变这样的制度安排，真正做好结构调整是十分困难的。
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