关于进一步加强“三线一单”方案与国土空间规划有效衔接以确保生态保护红线制度实施成效的建议

2014年修改后的《环境保护法》第29条规定，“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”，首次在法律层面确立了生态保护红线制度。2017年中办、国办联合印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》；联合印发的《省级空间规划试点方案》将国土空间划分为生态、农业、城镇空间，并划定了生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，探索以“三区三线”为核心内容的空间规划体系。同年，原环保部印发了《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》，提出在生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的基础上，将行政区域划分为若干环境管控单元并编制环境准入负面清单，构建“三线一单”环境分区管控体系。2021年11月中共中央、国务院印发的《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》强调要加强“三线一单”成果在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等方面的应用；同年同月，生态环境部印发的《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》，要求加快落实“三线一单”成果，强化生态环境源头防控，以提升生态环境治理效能，促进经济社会高质量发展。

从近两年的实践成果来看，各省市发布的“三线一单”方案与国土空间规划之间还存在衔接不足的问题，在生态保护红线范围的划定上，“三线一单”方案与国土空间规划还未形成统一的适用规则，其价值指向与管控要素存在明显的差异。由于“三线一单”方案与国土空间规划分别由两个部门组织推进，在技术上实际属于两套体系，从而也形成了生态保护红线在生态空间管控体系中效力不足的情况。

一、主要问题

一是“三线一单”与国土空间规划划定的生态保护红线不一致。以浙江省为例，“三线一单”方案划定全省生态保护红线总面积占全省国土面积和管辖海域面积的26.25%；陆域生态保护红线面积占全省陆域国土面积的23.82%;海洋生态保护红线面积占全省管辖海域面积的31.72%。而在国土空间规划中，以上三项指标分别为25%、21%、32%。相较于“三线一单”方案，国土空间规划中全省生态保护红线总面积、陆域生态保护红线面积有所减少，海洋生态保护红线面积有所增加。

二是“三线一单”方案与国土空间规划的衔接规则不清，难以确定生态保护红线的管控依据。目前32个省市公布的“三线一单”方案均提出要与国土空间规划相衔接，但两者具体如何衔接未明确。有的省市“三线一单”方案仅作出了“要加强与国土空间基础信息平台对接”“国土空间规划依法依规调整的，管控方案作相应动态更新”等笼统规定；有的省市虽对二者的衔接规则作出了详细规定，但又出现规定相互冲突的情况。

三是二者在衔接过程中以谁为基础做法不一。一种情况是国土空间规划编制以“三线一单”方案为基础。例如上海市“三线一单”方案中要求，“三线一单”方案成果须作为国土空间综合规划和专项规划编制的依据。另一种情况是“三线一单”方案以国土空间规划为基础。例如江西省在“三线一单”方案中要求“突出省级发展规划的统领作用和国土空间规划的基础作用”。再一种情况是没有明确的衔接规则，仅是模糊的表示“三线一单”与国土空间规划相互衔接，无法明确到底以谁为基础。例如江苏省的“三线一单”方案中规定，将“三线一单”管控要求作为区域生态环境准入和区域环境管理的重要依据，与国土空间规划以及其他行业发展规划充分衔接，但是如何衔接并未明确可操行性的规范指引。

二、对策建议

一是建议要明确“三线一单”方案作为专项规划应以相同层级国土空间规划为基础的衔接要求，重点衔接国土空间规划分区和用途管制要求，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的硬约束落实到环境管控单元，建立差别化的生态环境准入清单”，明确生态保护红线在国土空间规划体系中的地位。

二是建立相应的备案审查机制，以高层级的议事协调机构作为备案审查主体，以“三线一单”方案作为审查对象，以国土空间规划为参照主体。当“三线一单”方案与国土空间规划出现不一致时，建议“三线一单”方案应根据备案审查结果以及国土空间规划作出相应修改。

三是审查形式上可对各省市方案进行类型划分，不同类型选择与之适用的审查强度。第一类建议集中审查生态保护红线的划定范围是否与国土空间规划的要求保持一致。第二类是要对其总体管控要求进行合法性审查。第三类是要对方案定量指标进行合理性审查，审查指标的制定是否符合实际，是否存在过于保守或激进的问题，避免出现阻碍经济社会高质量发展的情况。