“平急两用”公共基础设施政策、案例

“平急两用”公共基础设施是集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施，“平时”可用作旅游、康养、休闲等，“急时”可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，是统筹发展和安全、推动城市高质量发展的重要举措。

背景引入

2022年10月，“平急两用”的理念发轫于北京市平谷区。平谷位于首都东部、紧邻城市副中心，具有先天的地理和资源优势，即是首都东部的生态屏障，也是首都优质农产品生产供应基地，还是唯一被赋予“服务首都的综合性物流口岸”功能定位的区，物流仓储能力占北京市的六分之一。作为首都重要的战略空间，近年来平谷区主动担当首都安全发展战略任务，努力探索出郊区服务保障超特大城市的有效路径，试点建设承担首都高水平发展、高标准安全的平急两用健康设施，在全国率先开展制度探索和试点示范。

2023年4月18日，国家发展改革委“平急两用”设施建设现场会在北京市平谷区举办。该会议主题是推广统筹疫情防控和经济社会发展的经验做法，并观摩学习平谷区从疫情防控过程中感受特别突出的领域进行试点探索并形成的多个“平急两用”典型应用场景项目。会上，还有多个特大城市作经验交流。

2023年4月28日，中共中央政治局工作会议正式提出了“平急两用”公共基础设施建设这一新概念；2023年7月14日，国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》；2023年7月20日，国务院副总理何立峰在京召开“积极稳步推进超大特大城市‘平急两用’公共基础设施建设工作部署电视电话会议”，提出要求完善政策体系，健全工作机制，推动“平急两用”公共基础设施建设尽快落地见效。

超大特大城市建设“平急两用”公共基础设施的五个“要”点

（1）要坚持问题导向和目标导向，解决好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等问题。

（2）要注重统筹新建增量与盘活存量，积极盘活城市低效和闲置资源，依法依规、因地制宜、按需新建相关设施。

（3）要充分发挥市场机制作用，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”公共基础设施的建设改造和运营维护。

（4）要守住底线，防范财政金融、生态和安全生产风险。要完善政策体系，健全工作机制，推动“平急两用”公共基础设施建设尽快落地见效。

（5）要完善政策体系，健全工作机制，推动”平急两用”公共基础设施建设尽快落地见效。

PART 1：各地市已有的先行探索

（一）北京市平谷区——创造性提出建设国家“平急两用”发展先行区

（1）主要经验做法

平谷区已编制《北京市平谷区试点建设国家“平急两用”发展先行区实施方案》，围绕“平急两用”基础设施建设，平谷区在顶层设计、应用场景等方面系统谋划、整体布局，确保落得下、行得通、见实效。

制定标准——平谷区制定了《平谷区平急两用健康隔离设施设计及实施指导意见》，从规划与建筑设计、结构设计等6个维度16个方面提出健康隔离设施69项细化标准。

应用场景方面——平谷区除了谋划新建一批“平急两用”基础设施外，还在推进设施建设时结合现有资源盘活在建项目，升级改造会场酒店、乡村闲置资产等，项目建设先期植入应急隔离标准，确保高效发挥应急保障功能，提升应急保障承载力。

机制保障——平谷区创新智慧化、网格化快速响应机制，把组织建设、基层治理、民生服务、资源调配、应急处置编织进“网格”，完善平急转换工作体系。

社会参与——平谷区把“政府搭台、企业唱戏、村民受益”的模式贯穿整个过程，渗透到每个环节。工作中，平谷坚持政府引导、社会主导，发挥政府在统筹协调、规划编制、基础设施建设以及营商环境提升方面重要引导作用的同时，发挥头部企业投资建设、开拓市场、打造品牌支撑作用，以市场效益确保“平急两用”设施可持续高质量发展。

创新实践——创新投融资、用地政策，增强政策协同效应。计划试点发行基础设施REITs募集资金用于“平急两用”项目建设。农村地区探索“政府+市场主体+集体经济+农户”四方合作模式，形成多元化的投入体系。研究制定农村闲置宅基地盘活政策，盘活利用存量资产和农村闲置资源开展“平急两用”设施建设。

（2）五个应用场景的具体做法

①打造“平急两用”京平综合物流枢纽

位于平谷马坊的京平综合物流枢纽作为保供基地，为首都城市应急物资供应提供了有力保障。按照“平急两用”理念，平谷区进一步优化京平综合物流枢纽的产业规划，强化应急保供功能，发挥“近城而不进城”“外联内通”的区位优势，打造城郊大仓。

“平”时发挥枢纽作用，“急”时将物流仓储设施按需转化为“战时基础保供仓”，依托内外联动的多式联运网络、功能完备的冷链中心、高效的集疏运体系，联动京津冀各节点集货分拨，强化应急物流服务响应，持续保障首都物资稳定供应。未来高标库面积将达560万平方米，其中冷库70万平方米，可保障北京市民30天基本生活需求。

②打造“平急两用”新型乡村社区

平谷区在南山、黄草洼、罗汉石、海子、塔洼5个村先行先试，按照“平急两用”理念，对这些山村原有空间进行统一规划、统一设计、统一改造，保留传统乡村肌理，植入应急隔离标准，配套完善医疗、污水及垃圾处理等基础设施，提升在紧急情况下作为应急疏散场所的承载能力。

• 在南独乐河镇南山村打造”平急两用”新型乡村社区

（图片来源：https://www.bjpg.gov.cn/pgqrmzf/zwxx0/jrpg/825594/index.html）

③打造“平急两用”乡村休闲综合体

平谷区引入市场主体，盘活闲置集体经营性建设用地，在山区村打造乡村休闲综合体，即“横过来的五星级乡村度假酒店”。这些乡村休闲综合体具有相对独立、房间密度低等特点，具备“平急两用”功能。

④打造“平急两用”承平高速金海湖服务区

2022年10月，平谷区谋划建设承平高速金海湖综合服务区，探索创新“平急两用、交旅融合”的高速服务区建管新机制，即“平”时将构建多元特色体验的门户支点，发挥交通旅游集散地功能，缓解旅游旺季交通拥堵等“假日病”问题；“急”时将转换为应急避难、紧急疏散、临时生活安置以及医疗救护场所，实现风险应急处置安全承载区功能，提升旅游交通系统协同治理和应急水平，让首都因平谷更安全。规划总建筑面积31.4万平方米。

• 承平高速金海服务区平面图示意

（图片来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1772658368714392485&wfr=spider&for=pc）

⑤打造“平急两用”乡村振兴金海湖核心区

金海湖文旅小镇是平谷区休闲旅游产业的主要承载地。平谷区统筹金海湖地区大文旅产业发展与公共安全保障，探索“平灾两用”“平假两用”“平赛两用”等模式，建设“平急两用”集中承载区，具备应急、居住、办公、康养、指挥调度等多种功能。

“平”时热热闹闹满足市民多元化旅居需求，成为无烟工厂和乡村休闲首选之地，“急”时稳稳当当转化为具有较大承载力的集中服务保障地，可集中隔离单位机构。规划10000间房间中80%以上为存量资源盘活再利用，现在建设改造的全部是闲置资源盘活项目。

• 金海湖核心区规划图

（图片来源：https://www.bjpg.gov.cn/pgqrmzf/zwxx0/jrpg/825594/index.html）

（二）上海市——将公共服务租赁性配套用房纳入“平急两用”设施

根据关于市级公共服务租赁性配套用房纳入“平急两用”设施的要求，上海地产集团全力推进“新时代城市建设者管理者之家”建设供应工作，对嘉定项目进行产品研究，计划根据市场需求及项目现场条件，因地制宜设置单人间、2人间、4人间和6人间等不同户型产品。目前，现场应用场景样板房已完成，后续将加快推进项目运营单位招标工作，积极开展运营改造，力争在年内具备入市条件。

（三）广州市——综合医院、智慧管廊助力“平急两用”公共基础设施建设

广州白云区积极开展选址工作，按“平急两用”原则，在江高镇规划建设一间“三级综合医院”，平时用作综合医院，遇重大公共突发事件时可立即转换为应急场所。

广州中心城区地下综合管廊是目前全国首个落实人防防护要求的管廊项目，率先打造平急两用大型公共基础设施，实现设施的多功能性和对空间的高效利用。

（四）成都市——将疫情防控基础设施功能进行转变重塑，用于日常

成都市探索建立健全服务社会经济发展、应对公共安全突发事件和自然灾害“平急两用”体系，以新安全格局保障新发展格局，以高水平安全保障高质量发展，新都区采取“留、拓、转”方式，积极探察后疫情时期疫情防控基础设施功能的拓展转变和重塑。多项设施功能转变的情形如下：

●机场专班隔离点、健康养老中心——升级改造为区医院发热门诊和亚定点医院；

●隔离点集装箱——改造为公共驿站；

●核酸采样舱——改造为司机之家、执勤岗亭、便民发热诊疗服务站、志愿者工作站；

●集装箱房屋——打造成农业企业总部、农业专家工作站，打造“箱”式农业实验室、植物工厂、农业育种站。

注：亚定点医院（在仅具收治功能的方舱医院基础上，具备一定的医疗功能）

（五）济南市——按照“平急结合”、功能转换的原则设计租赁型公寓等居住设施

济南泉城驿站项目由中建八局第一建设有限公司设计研究院按照“平急结合”、功能转换的原则进行全过程设计，总投资16.4亿元，总建筑面积13.4万平方米，包含1栋综合服务楼、6栋公寓楼及若干配套用房，其中综合楼服务1万平方米，公寓总计2021间。

该项目是山东省首个“平急两用”试点项目，在重大公共突发事件期间作为独立的应急场所使用，可满足疫情、自然灾害等突发情况下进行隔离收治、救援物资储备、临时安置等需求，并具有有完备的应急管理预案。平时则作为租赁型公寓、养老机构、酒店和社区服务中心等公共服务设施使用，满足济南市青年人才、外来务工人员公寓租赁需求，以及集中养老等相关需求。

• 项目实景图

• 应急预案流线图

（图片来源：http://science.china.com.cn/2023-08/11/content_42480550.htm）

（六）台州市——可迅速转换为“方舱医院”使用的高标准立体停车楼

台州市平急结合医院（恩泽停车楼）工程，地上6层、地下1层，总建筑面积3.9万多平方米，含设计停车位799个、床位764张，集医疗防治、物资储备、产能动员等多功能于一体。相较于普通停车楼，该项目根据平急结合医院的建设标准及相关规范要求，增加了模块化装配式建筑工程、安装工程（含水、电、暖通、弱电、医用气体、电梯等），并配套新增污水处理设备和医疗设备。

疫情期间，按“三区两通道”划分，改造为大空间开放式布局的方舱医院，同时做到医务人员与患者通道分开、人流与物流分开、清洁物品与污染物品分开等。发生自然灾害及大型突发事件时，该大楼也可以改造为含急诊抢救区、手术室、ICU、病房的方舱医院，满足医疗流程及院感要求，具有快速、安全、经济等优势。

• 医院及停车楼效果图

• 医院平面图

（图片来源：https://www.sohu.com/a/578457802_456060）

（七）杭州市——农发”平急两用”东郊仓配一体化中心项目

该项目位于杭州市钱塘（新）区，规划总面积453亩（30公顷），预计总投资20亿元，将建成仓储、配送一体化中心。项目“平时”可服务城市的仓储中转，“急时”可快速改造为医药类应急物资仓储中转站。

PART 2：已召开项目推介会、公布项目储备库的特大城市

（一）武汉市

2023年10月，武汉市首批“平急两用”公共基础设施建设项目推介会上，涉及文旅、城郊大仓等23个项目被推介，总投资162.5亿元，将有效补齐城市公共卫生和应急物资保障建设短板，助力超大城市治理能力现代化，不断增强城市安全韧性。

（二）杭州市

2023年9月，杭州发布“平急两用”公共基础设施建设首批项目清单，首批共87个项目，投资金额超400亿元，全部围绕“医、食、住、行”4个方面展开，其中医疗卫生建设项目23个，打包改造项目8个，城郊大仓项目7个，酒店民宿项目46个，高速服务区3个。

2023年10月出台《杭州市”平急两用”公共基础设施建设实施方案》。

PART 3：已出台的相关导则

（一）广东大型公共建筑平急两用设计及改造技术指引（2022年10月）

该指引旨在为满足城镇能够快速应对突发公共卫生事件中的重大传染病疫情，提前储备能够快速响应及转换为临时医疗救治设施的建筑及相关建材，指导新建或改造过程中做到统一设计、统一施工、竣工时预留到位。

（二）平谷区平急两用健康隔离设施设计及实施指导意见（2023年6月）

该指导意见从规划与建筑设计、结构设计等6个维度16个方面提出健康隔离设施69项细化标准。当突发紧急情况时，仅需要对人员流线、设备运行方式、管控措施等方面再做调整或补充，最快8小时即可实现平急转换，具备隔离酒店功能，实现旅游住宿向临时隔离功能转变。

（三）上海市平急两用雨水调蓄设施规划设计导则（2023年8月）

该导则旨在提高城市应对超标准降雨的能力，在城市建设管理中树立平急两用、平急转换的理念，进一步提升城市防汛安全韧性。适用于上海市结合公共设施改建或同步建设的平急两用雨水调蓄设施。

PART 4：案例小结

“急”的关注点

●“平急两用”最早针对疫情衍生而来；

●对于“平急两用”的内涵和外延，北京市发展改革委提出“急”不仅仅局限于公共卫生事件，地震、洪水、火灾等也包含在其中，“平急两用”公共基础设施能兼顾的场景应更加丰富，能实现的社会功能也应该更多样。

设施的选择

●改造提升城市的大型公共设施（大城市的公共绿地、大型体育馆、图书馆等公共空间）——对城市应急建设进行补足短板；

●对城市重要生命线工程、物流仓储、医院设施进行按新标准进行改造/新建——传统的应急避难的处置思维；

●结合城市更新、乡村振兴、文旅融合项目进行建设——郊区有较多闲置资源和空间待盘活利用，其广阔空间有利于疏导超大特大城市人流、提升城市韧性；且设施运营和管护成本高，需社会筹集资本参与。

各地实践的小结

●北京、上海、济南、台州等城市：对存量资源按标准进行改造升级，对新建、在建项目植入“平急两用”需求进行设计

●成都：将现有的疫情防控基础设施功能进行逆向使用，用于日常生产生活，具备“平急两用”的功能

●广州：注重对医疗、生命线工程等常规应急基础设施的建设利用

●杭州、武汉：已开展首批“平急两用”公共基础设施建设项目推介会，项目类型多样，政府民间投资相促进。 

对非超大特大城市的启示

考虑我市现状常住人口尚未达到超大特大城市（常住人口500万以上）的规模档次，不属于现阶段亟需推行“平急两用”并开展制度探索和试点示范的城市。

因此，建议可提前谋划相关工作部署，先行摸清现有底数、做好建设改造准备工作。可考虑全面梳理本地市在休闲综合体、旅游（隔离）酒店、大型场馆、医疗服务点等领域现有“平急两用”型设施建设运营情况；根据即将印发的相关“平急两用”建设改造的指导意见，做好建设改造准备工作；并积极探索应用场景，因地制宜，探索“平急两用”珠海模式。 

来源：珠海市规划设计院

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