中国省级政务云平台建设模式特点分析及建议

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前言

2023年2月，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，明确了数字中国建设按照“2522”的整体框架进行布局，其中第一个“2”为“两大基础”，即夯实数字基础设施和数据资源体系，云平台作为重要的数字基础设施，是我国“十四五”时期数字政府建设的核心。
随着中国政务云服务与数据中心产业规模的迅速增长，第三方政务云服务已体现出“成本低、上云快、灵活扩展”等诸多优势，国家对政府购买政务云服务给予了充分肯定与大力支持，在全国28个省、自治区、直辖市统计数据中的27个省级政府选择购买政务云服务，购买政务云服务已成为我国省级政府大数据和云平台建设的首选模式，特别是政府投资的平台公司（以下简称“平台公司”）提供的政务云服务，在上述优势的基础上体现出更加自主、安全、可靠的优势。省级政府将购买IaaS（基础设施即服务）和DaaS（数据即服务）服务作为必要环节，将购买PaaS（平台即服务）服务作为重点研究方向。

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一、 省级政务云平台建设模式总览

省、自治区、直辖市在政务云平台建设中基本采用政府购买服务的方式，省级政府投资建设数据中心云平台的目前仅有江西省，在政府购买服务的方式中，购买社会第三方建设（含运营商建设）云平台的约占64.29%，购买政府平台公司建设云平台的约占32.14%。
从公开的资料显示，各地参与政务云平台建设的平台公司，均具备较强的技术能力，积极参与了各地的电子政务建设和智慧城市建设，积累了丰富的建设和运营经验，既有效地支撑了政府的工作，又实现了投资的保值与增值，完全有能力、有保障提供优质、可信、安全的政务云服务。

贵州省、黑龙江省、山西省、河南省、广东省等在购买政务云服务的同时，还相继出台了若干管理办法，明确了规范政务云使用的范围、原则以及费用支出等行为，以确保政务云的有效使用和财政资金的合理支出。

二、 省级政务云平台建设模式特点与案例

（一）政府自行建设运营政务云平台

此种模式是典型的政务私有云建设模式，政府自建机房，自行购买计算、存储、网络、安全等基础设施，运行维护由政府部门自行承担，信息化资产归政府所有。政府自建云平台的优势在于云平台完全自建，一定程度上满足了使用方心理层面的安全和可信需求，其前提条件是政府在前期投入较大的人力和资金成本，建设周期长，需要足够的专业人才和技术力量。缺点在于受资金、人才、技术等因素的影响，云平台在后期扩展和维护等方面受限。

目前，省级政务云平台仅有江西省采用此种模式。江西省政务云平台由省政府信息中心牵头建设，采用“省市两级、逻辑统一、安全可靠、按需共享”的分布式架构，为全省各级部门提供基础设施、支撑软件、信息资源、运行保障等服务，实现了全省党政机关的网络互联、信息共享、业务协同和安全管理。云平台实现了两级政务云资源共享，一定程度加快了新业务上线速度，业务系统部署效率提升30%以上。

省市两级政务云容灾服务实现了云主机多时间点备份，一定程度降低了数据丢失风险。江西省政务云平台建设起步较早，学术带头人、中高级职称人员占比高，省信息中心专家集中、技术力量相对较强，政务云平台前期投资超过1.5亿元。江西省采用自建模式的主要原因在于已长时间积累政务云平台建设的技术及管理经验，拥有过硬的技术保障能力和团队，拥有充足的信息基础设施以供灵活扩展，有能力长期投资建设并可为其他机构提供云服务。

（二）政府购买或租赁第三方服务商云服务

政府按需购买或租赁第三方服务商提供的云服务，并随着业务发展灵活扩展配置、快速部署，按照年度或月度方式付费，按照实际资源使用量进行计费。此种模式的优势在于前期投入和准备工作难度较小，建设周期短，可以更加灵活地按需分配信息化资源，有效规避建设投资风险。缺点在于对政务数据的安全性、保密性保障尚存疑问。

北京市政务云平台通过采购云服务方式进行建设。
一是实现规模化部署，机柜数量超15万个；
二是全力推广云计算平台泛在应用，通过深入实施祥云工程，使金山云、北京健康云等一批重大云应用、政务云服务取得实效。北

京市政务云平台在集约化、绿色化和智能化方面取得了明显成效，为打造全世界领先的高端数据中心发展集群、先进节能技术应用高地奠定了坚实的基础。北京市采用购买第三方政务云服务方式，适合上云单位数量多、上云速度快、建设成效高的情景，可快速响应政府需求，充分满足随用随时扩展的弹性要求，不必额外购置软硬件，利用已有云基础设施，快速部署系统。

（三） 政府购买或租赁平台公司云服务

由政府投资的平台公司建设政务云平台并提供服务。平台公司是指政府作为主要投资者的第三方服务商。

政府按需购买或租用平台公司提供的云服务，相关物理资源完全由政府独占使用。随着政府购买服务制度的健全和完善，此种模式将逐渐成为中国政务云平台运营的主流模式。与政府购买
或租赁第三方公司云平台服务相似，其优势在于前期投入和准备工作难度较小、建设周期短、可以更加灵活地按需分配信息化资源、有效规避建设投资风险。该模式除具备第二种模式的特点外，更重要的特点体现在信任程度与数据安全保障方面。采用该模式的广东省和贵州省案例均具有安全可信、可控可靠，建设期短、部署上云快、按需灵活分配信息化资源等特点。

广东省启动数字政府改革，全省统一规划政务云平台，珠三角地级以上城市依据统一框架建设完善地市级平台，并实现与省级平台的互联互通、数据共享。同时，广东省采用“政企合作、管运分离”的创新模式，整合华为、腾讯和三大运营商的优势资源，成立数字广东网络建设有限公司，由数字广东公司担任数字政府的建设运营主体，建设政务云平台。通过建设政务云平台、政务数据中心、公共支撑平台三大基础资源平台，实现信息规划、标准规范、需求管理、评价体系和技术支撑于一体的统一管理。未来，广东省将推动全省政务数据资源纵向贯通和共享共用。通过升级扩容政务云平台、强化基础支撑能力，筑牢“一网统管”新基座。

“云上贵州”政务数据平台是全国首个大数据综合试验平台，经贵州省人民政府批准成立的云上贵州大数据产业发展有限公司，协助政府进行规划、采购，并对云平台进行统一运营管理。通过政务云平台与统一数据交换共享平台实现统一运维管理，对各部门信息中心进行重新定位，从传统的信息化基础设施服务转变为专注于各部门政务业务和业务系统建设。未来，“云上贵州”将根植贵州、服务全国，同时将优化完善全省数据中心布局，升级扩容政务云平台，着力打造各市（州）协同互补、数网融合的算力，形成具有国际影响力的大数据发展格局。

三、 购买政务云服务深度方面的建议

（一）将基础设施云服务（IaaS）作为政务云服务的必要环节

laaS服务是政务云服务中最基础、最常见且应用范围最广的服务。IaaS服务利用虚拟化、云计算等技术形成计算、存储、网络、安全和容灾备份等各类IT基础设施资源池，为政务云用户提供CPU核心、内存、存储、网络、安全等IT基础资源服务。
购买laaS服务的必要性体现在以下几点：
一是发挥专业优势、优化资源配置，
二是节约财政支出、规避建设风险，
三是构筑信息堡垒、保障数据安全。

截至目前，据不完全统计，我国已有27个省、自治区、直辖市购买平台公司或社会第三方提供的laaS服务。购买laaS服务是购买政务云服务中的必要环节。

（二）将数据云服务（DaaS）作为现阶段政务云服务的必要内容

DaaS服务是政务云服务现阶段发展的重点内容，也是各级政府部门购买政务云服务中的重点投资方向。DaaS服务为政务云用户提供统一的政务数据标准、高可靠性的数据存储、安全可控的数据集成交换、体系化的数据资产治理、高可信度的数据分析服务，为各类电子政务业务应用提供灵活、便捷、开放、共享的“底座型”数据支撑服务。
购买DaaS服务的必要性体现在以下几点：
一是突出专业能力和落地数据治理；
二是维护数据标准、促进信息共享；
三是保障交互可控、避免信息泄露。

各级政府正在积极落实政务数据资源目录、探索政务数据中台服务，以“十二金”工程为代表的国家“金字头”工程大多具有标准化数据支撑、数据交换相关平台。DaaS服务也是现阶段政务云服务的必要内容。

（三）将平台云服务（PaaS）作为政务云服务新阶段重点研究方向

PaaS服务是进入“十四五”阶段后，政务云服务未来的探索和发展方向。PaaS服务的初衷是为政务云服务用户提供统一、标准、可靠和高效的业务应用系统研发、部署、测试环境。其提供的服务内容包括但不限于：政务共性业务功能与流程组件服务（部分单位基于此建设业务中台）、共性技术平台支撑服务（部分单位也称技术中台，例如使用CIM、GIS底层平台开发的四维地图应用，多部门共用FIDO技术平台进行应用系统的统一身份认证授权等）、大数据和人工智能算力与基础算法工具平台服务，以及业务应用系统的统一部署、统一测试环境服务等。

PaaS服务的意义体现在以下几点：
一是突出共性支撑、提高建设效能，
二是带动数据应用并体现融合价值，
三是促进创新共建、营造数字生态。

综上三点，需要通过可靠且具有资深业务融合、技术创新能力的团队为政府打造上述服务能力，多见于市、区县一级政府结合自身辖区社会和经济发展特点，在特定产业圈内委托政府投资的平台型企业提供PaaS服务，省级政府也在逐步积极开展PaaS服务的应用研究。以北京市海淀区为例，其提出打造城市空间计算操作系统并推动其平台化服务，带动数字原生应用新型生态，完善高精度3D地图产业链布局等相关建设性意见。综上所述，PaaS服务是政务云服务新阶段的重点研究方向。

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总结

云平台是“十四五”时期政府关键信息基础设施建设的核心，各地政府均开展了政务云平台建设工作，购买政务云服务模式成为主流建设模式，其优势在于前期投入和准备工作难度较小，建设周期短，可以更加灵活的按需分配信息化资源，缺点在于对政务数据的安全性、保密性保障尚存疑问。

未来建议将购买基础设施云服务(IaaS)和数据云服务(DaaS)作为购买政务云服务的必要环节，并将平台云服务(PaaS)作为重点研究方向，结合自身数字产业发展需求适时开展。