水管单位功能与综合经营现状调查及发展前景研究

江苏省水利多种经营起源于六七十年代，一些工程管理单位利用自身条件自发搞一些零星的种养业。八十年代，逐步引进乡镇企业机制，结合自身优势办实体、办企业。九十年代初，全省上下统一思想，把水利多种经营纳入创建水利基础产业的总目标，一手抓水利建设，一手抓水利多种经营，大力发展规模经营，推动了水利多种经营不断上新的台阶。 到目前为止，水利多种经营范围已经涉及农、林、牧、渔、工、商、运输、建筑、服务和旅游等多个行业。

可以说，开展多种经营不仅稳定了水利职工队伍，解决了富余人员的就业问题，而且安置了职工子女家属，解决了职工的后顾之忧。同时，积极用创造的效益返哺水利工程建设和工程管理，弥补水利经费的不足，为行业脱贫、职工致富作出了贡献。

就江苏省泰州市来讲，现有水管单位共计122个，其中堤防管理所（处）2个、河道管理处（所）3个、闸站管理所（处）18个、乡镇水利站99个，拥有大量的长江岸线、滩地、水域、各类工程划定土地面积等各类资源和近50亿元的固定资产。但是在2002年度，在职人员为1383人，管理经费总计为3282.47万元，其中财政拨款328.38万元、规费收入1546.6万元、上级调剂15.9万元、经营收入1388.1万元、其他收入28.82万元。

不难发现，体制不顺、不少公益性资产管理经费难以落实；水利国有资产绝大部分属于没有经济收益的公益性资产，且经营性资产少而分散且开发程度低；多种经营企业规模小，档次低，缺乏竞争力；水利企、事业单位人员过多，负担沉重，分流压力大；水利行业缺乏经营管理型人才；水利经济与多种经营工作宣传力度不够，等等。这些多方面因素严重制约了多种经营向深度、广度的发展。

因此在当前的社会主义市场经济建设中，如何理解水利工程管理体制改革环境下的水利工程管理和经营（特别是多种经营）之间的关系、如何定位多种经营、如何实现良性的运行机制，是多种经营进一步壮大、水利产业进一步发展必须回答的问题。

一、准公益性水管单位改革难点和多种经营的定位

关于水利工程管理单位功能，《水利产业政策》的第七条已对其做了定性描述，《水利工程管理体制改革实施意见》（以下简称实施意见）对划分水管单位类别和性质作了进一步阐述。

1、 水利工程管理单位的分类及其难点

要深入理解水管单位分类定性问题，理解公共财政的内涵也是必要的。公共财政的基本框架是以国家为主体，依靠国家的行政权力，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能，满足社会公共需求的经济活动。其主要原则是，规范财政投资范围，重点保证公益性事业的财政供给，水利的基础性和公益性决定了其属于财政重点支持的范畴。

《实施意见》根据水管单位所管理的工程功能，将水管单位分成纯公益性、准公益性和经营性三类。

纯公益性水管单位定性为事业单位，是指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位，毫无经营性收入。在公共财政框架内解决其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出、工程日常维修养护经费、工程更新改造费用是名正言顺的。经营性水管单位定性为企业，是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，具有完全经营行为，自己把工程管理和运行费用作为成本消化完全可能，也是应该的。这两种类型功能明确，资金渠道顺畅，操作时没有任何争议。

而准公益性水管单位是分类定性的重点和难点，准公益性水管单位虽然在一定程度上具有供水、发电或者多种经营等收入，但这些单位主要还是承担以社会效益为主的水利工程管理与维护任务，而且其中绝大部分水管单位的经营收入并不能维持其运行管理和工程日常维护经费支出。可以说如何妥善的定性，成为关系到体制和机制改革能否顺利推行的关键。但是《实施意见》中“依经营收益情况确定性质，不具备自收自支条件的，定性为事业单位；具备自收自支条件的，定性为企业”还是不具备很好的可操作性。一方面，定性为企业的水管单位的经营是有风险的，市场环境也不是一成不变的，尤其对于多种经营，并不像供水和水力发电那样具有自然垄断性，而且大多数经营内容都存在着激烈的市场竞争，并不能保证效益长久不衰。假若定性为企业，一旦经营状况不好，其公益性工程部分如何能得到稳定正常的维护，长期以往必然造成效益的衰减。另一方面，完全定位为事业单位，可以说与当前的现实状况没有什么两样，也就失去了改革的意义了。这也就是为何要理解管理与经营（特别是多种经营）之间关系的原因之所在。

2、 多种经营的地位

《实施意见》对水管单位的多种经营活动也作了相应规定。张基尧副部长在答记者问时，曾明确指出：“水管单位不能再开展多种经营活动的观点是片面的，甚至是危险的，如果处理不当，将会影响水管单位的稳定，乃至整个水管体制改革的顺利推进。”其重要性可见一斑。

在当前全面建设小康社会的历史条件下，大部分水管单位如果利用掌握的水土资源和技术力量开展多种经营，既可以避免资源的闲置和浪费，又可以减轻财政负担、增加职工收入，在客观上起到了国有资产保值增值的作用；同时，水管单位超编严重，改革必然要压缩机构、精简人员，对于分流人员，不能简单地推向社会，首先要立足于在内部消化，而内部消化的安置手段主要在于大力发展多种经营；另外，改革要有一个过程，不少地方财政资金以及对水管单位的有关扶持政策难以一步到位，即使到位后，今后改善职工的福利条件，稳定职工队伍，在一定程度上仍然要靠发展多种经营；而且水管单位多种经营经过几十年的发展已经形成了一定的规模，继续发展既能提供一定数量的就业机会，又有利于壮大水利产业，有利于整个社会的繁荣和发展。可以说是任重而道远，意义非凡。

但是，我们也要认识到事物发展的另一面。超编人员内部消化并不是长久之计、改革的过程也不是无限期延长、相比其它企业有这么多“后顾之忧”和重任的多种经营发展壮大举步维艰。虽然多种经营不是水利经济的一部分，但仍然是水利产业的一部分，而且多种经营在更大意义上已经成为水利行业的一种营销战略，一种降低行业风险的一种手段。一个良好的多种经营运行机制是产业的发展需要，是经营性资产规模化、集约化和多元化发展的需要。

二、管营分离的体制和产权管理的运行机制

1、 借鉴管养分离，实现管营分离

可以比较一下管养分离，看看管营分离的可能性：工程维修养护原来属于管理职责里的内容，都可以分离，实现社会化和市场化，多种经营本就面向社会、符合市场规则，自然可以实现分离；实行管养分离是为了精简管理机构、提高养护水平和降低运行成本，多种经营是为精简管理机构和降低其运行成本而内部消化富余人员，没有理由不分离；管养分离的目标在于将工程维修养护业务和养护人员从所属水管单位彻底剥离出来，独立或联合组建专业化养护企业，而多种经营是以取得经济效益最大化、实现经营性资产的保值增值为目标，和公益性工程管理性质格格不入，管营分开十分必要；此外，当前的多种经营的实现形式，如承包、租赁等，在实际操作过程中也是和管理分开的，管理单位在很大程度上只不过是参与收益。

《实施意见》认为“实行水利工程运行管理与维修养护分离后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制”；《水利国有资产监督管理暂行办法》提出“水利单位以其全部经营性法人财产独立承担民事责任”，这些都为管营分离的可能提供了政策、法律、组织、资本运行的保障。

《实施意见》明确表述“国有水利经营性资产管理运营体制不完善”，因此，我们完全有理由认为管营分离将是体制改革的一个发展方向，而一个好的运行机制是使其得以顺利发展的保证和推动。

2、 以资产为纽带的运行机制

《水利产业政策实施细则》第十条提到“已建项目可按经营性资产和非经营性资产的比率定类”，既然考虑实现管营分离，就应该考虑经营性资产和公益性资产的按比率分离（科学研究的基础上分离）。公益性资产由水管管理，相关资金在公共财政框架内解决；而经营性资产的管理变直接管理为产权管理，通过多种方式进行市场投融资和运营，实现保值增值，经营性资产产权所有者参加收益分成，并通过公共财政实现再分配。同时，实现从人员的内部消化向与市场衔接的人员循环转变，从根本上解决管理单位人员精简带来的问题。

在整个运行过程中严格资产管理、加强考核评估。水行政主管部门负有行业管理责任、监督资金使用和资产管理责任；而多种经营性资产经营单位要建立起相应的资产经营责任制。

三、管营分离的实现策略

正如上面所分析多种经营地位提到的，改革是一个过程、需要解决的问题很多，如何处理好改革、发展和稳定之间的关系时不得不深思的问题。不合时宜的发展只能遭受挫折，为此需要注重方法和策略：

1、 政策上的支持：要为管营分离提供一个理想的政策环境，并和国家宏观经济政策相适应，徐而图之。

2、 政府加强服务，做好前瞻性工作，积极加强试点，比如积极推行资产定性、分类工作，在有条件的地方推行试点积累经验。

3、 引进懂经营通管理的人才，做好经营性资产的经营规划。分散零星的经营性资产以减少交易成本为原则来提高收益，成片的经营性资产以规模化、集约化发展为主，同时注重可能的产业多元化。

4、 稳定的人员流向引导策略

首先，在水管单位内部实行多种经营机构、人员、经费分离，对实行内部合同管理和企业化运作；第二步，将多种经营部门转变为企业，从所属水管单位彻底剥离出来，独立或联合组建专业化多种经营企业。总体上来说要实现由安置型向产业型转变。