可以采取哪些措施来解决NEET年轻人的具体问题？

【主题：青年失业系列】

主要作者：

Bart Cockx、Juan J.Dolado、Werner Eichorst、Florentino Felgueroso、Holger Hinte、Marcel Jansen、Elish Kelly、Sue Maguire、Seamus McGuinness、Ulf Rinne、Izabela Styczynska

Sue Maguire，英国华威大学。

Bart Cockx，比利时根特大学SHERPPA。

Juan J.Dolado，西班牙马德里卡洛斯三世大学；以及美国华盛顿特区的CEPR。

Florentino Felgueroso，西班牙阿斯图里亚斯奥维耶多大学；西班牙马德里的费迪亚。

Marcel Jansen，西班牙马德里自治大学；西班牙马德里的费迪亚。

Izabela Styczyńska，CASE社会和经济研究中心，波兰华沙。

Elish Kelly，经济和社会研究所，ESRI，爱尔兰都柏林。

Seamus McGuinnes，经济和社会研究所，ESRI，爱尔兰都柏林。

Werner Eichorst，德国波恩IZA劳动研究所。

Holger Hinte，德国波恩IZA劳动研究所。

Ulf Rinne，德国波恩IZA劳动研究所

[引言]自2008年危机开始以来，青年失业率一直在上升。更麻烦的是，没有就业、教育或培训的青年人数急剧增加，这导致人们普遍担心对社会凝聚力的影响，并担心“失落的一代”。鉴于成员国之间青年失业率的极端差异，很明显，没有一项单一的劳动力市场政策适合整个欧盟。然而，可能有机会就如何应对青年失业问题进行相互学习。本论坛通过英国、比利时、西班牙、波兰和爱尔兰的案例研究探讨了欧盟的青年失业问题。它还考察了德国的双元职业培训体系作为一种潜在的解决方案。

可以采取哪些措施来解决NEET年轻人的具体问题？

苏·马奎尔

国际社会认识到，需要解决脱离主流学习和就业相关活动的年轻人的“问题”。根据各国实施的政策的证据，本文根据为政策网络制作的备忘录编写，将考虑如何减少被归类为非教育、就业或培训（NEET, those young people who are classified as not in education, employment or training (NEET).）的年轻人的数量。它将广泛关注支撑NEET现象的关键问题、在制定政策干预措施时需要考虑的因素以及已被证明成功的干预措施的要素。然后，在得出一些总体结论之前，它将重点介绍英国的例子。

虽然世界各国政府在之前的经济衰退中都在努力解决青年失业问题，但NEET一词现在通常用于描述脱离社会和社会排斥，以及年轻人的高失业率。在经济衰退时期，年轻人由于缺乏技能和经验而在劳动力市场上往往处于不稳定的地位，因此遭受了不成比例的痛苦。长期青年失业和社会脱离的疤痕效应继续挑战政策制定者制定成功和可持续的干预措施。此外，管理年轻人不活动的经济和社会后果对公共资金的成本不容忽视。

例如，在英国，青年失业率高、就业和培训参与率低的短期和长期后果被发现影响深远。青年失业委员会的数据显示，16-24岁失业的年轻人一生中失业时间更长，工作时工资更低，身心健康状况较差，并参与犯罪活动。据估计，仅在2012年，青年失业的成本就高达48亿英镑，加上107亿英镑的产出损失，在随后的几年里，每年将分别损失29亿英镑和63亿英镑。

一、定义NEET

在讨论旨在解决NEET问题的政策干预方法之前，重要的是要了解青年失业和NEET的定义和衡量标准在各国之间存在显著差异。“NEET”一词于20世纪80年代末在英国出现，此前失业救济金权利规定发生了变化，基本上将18岁以下的年轻人从失业统计数据中删除。它现在也在欧盟国家和经合组织国家广泛应用，涵盖了更广泛的年龄段，通常是15至24岁。相比之下，青年失业率是一个更狭义的定义，是所有失业青年（15至24岁）占该年龄段总劳动力的百分比。它没有考虑那些正在学习或接受培训的人，可能正在寻找工作的人，也可能没有找工作的人或没有在失业统计中登记的人。

文献中充斥着“提前离校”（ESL）、“脱离”和“有成为NEET的风险”等标签。例如，虽然在英国，NEET小组是政策倡议和干预措施的重点，但国际文献中的大部分注意力都集中在那些在教育系统中但被认为在完成法定期限之前有辍学危险的人身上，这会对个人造成破坏性的后果。可以理解为，专注于后一群体是为了通过早期干预来降低他们“脱离”的可能性。相比之下，对那些已经是NEET的人的关注旨在采取措施重新吸引这些人。

在美国，重点是那些在完成高中文凭之前辍学的人。与此同时，最近一项广泛的研究，包括来自欧盟所有27个成员国的数据以及对9个国家的深入分析，重点关注“早期辍学”。然而，虽然这个标题可能会给人一种集中在比上述更广泛的方法更窄范围内的个人的印象，但欧盟对“早期辍学者”的定义是“18-24岁，最多接受过初中教育，没有继续接受任何教育或培训的人”。

首先，重要的是将青年失业和脱离接触的出现作为欧洲各国政府议程的优先事项进行量化和背景化。国际劳工组织（劳工组织）最近表示，“自2009年以来，发达经济体在减少青年失业方面进展甚微”，失业水平和持续时间都大幅增加。据估计，青年失业率为18.1%，比2008年上升了25%。欧盟统计局的统计数据显示，2013年3月，希腊（59.1%）和西班牙（55.9%）超过一半的年轻人失业。只有德国和奥地利（均为7.6%）的失业率低于10%。就NEET数据而言，国际劳工组织的报告援引经合组织的数据估计，六分之一的年轻人“没有工作，没有接受教育或培训”，爱沙尼亚、冰岛、爱尔兰和西班牙的这一比例特别高。这随后对年轻人的就业和收入前景以及健康和工作满意度产生了破坏性影响，直到二十年后。

二、特点

在英国，虽然有大量关于18岁以下NEET群体的组成和特征的研究证据，但关于18岁后NEET人群的特征和组成的确切数据较少。鉴于这一人群涵盖了更广泛的年龄段，其细分可能会更加复杂，因为它将包括16岁辍学的年轻人、16岁后完成教育和培训的人和辍学者、年轻工人，以及那些在EET活动和NEET状态之间徘徊了一段时间的人。

英国NEET群体的规模、特征和重新参与教育、就业和培训的倾向一直是无数政治、研究和媒体报道的主题。此外，NEET地位的“触发因素”也有详细记录。这些因素包括低社会经济地位、学校欺凌、排斥和旷课、低成就、特殊教育需求、父母教育以及低水平或缺乏父母支持。根据社会剥夺程度和成年失业率，各地之间也存在地区差异。因此，地方、地方依恋和社会网络清楚地塑造了年轻人可用的机会结构。与此同时，研究结果和项目评估的证据使人们能够识别出有助于NEET年轻人取得成功的因素。

三、支撑因素

在制定针对NEET年轻人的政策时，需要考虑三个关键因素。首先，需要区分“预防性”和“重返社会”战略。在评估对ESL问题的适当回应时，最近对欧洲各国采用的方法进行了评估，区分了三种策略：

战略层面的应对措施 — 在这种方法下，政策在一个总体框架内进行协调。

预防策略 — 这些是早期干预措施，旨在降低后期辍学的可能性。根据邻居、学校、家庭背景等来识别处于危险中的年轻人。

重返社会战略 — 这些战略针对的是那些已经退出教育和培训系统的人。

在决定何时何地引入确定风险因素的机制时，区分“预防性”和“重返社会”战略至关重要。预防表明，在年轻人进入教育系统的早期阶段，需要主要收集和分析以学校为基础的数据，而重返社会可能需要一系列机构的投入，一旦个人脱离教育系统就会发生。目前，对经济衰退的应对措施强调紧缩措施和削减服务、福利成本不断上升、对内乱的担忧以及社会凝聚力的崩溃，这挑战了政府同时解决NEET预防和重返社会的能力。

需要认识到的第二个因素是，并非所有NEET年轻人都是“弱势”或“边缘化”的。假设最脆弱或边缘化的群体，如无家可归者、年轻罪犯或离开护理的年轻人，占高危NEET或NEET群体的大多数，这是误导性的。虽然某些特征——尤其是较差的教育表现、对教育的不满和较低的社会经济地位——更为普遍，但许多NEET年轻人的成绩一般，生活在家里由家人抚养，因此可能会变得“隐形”。政策干预往往侧重于最边缘化和最弱势群体，而主流群体往往在政策干预的雷达下运作，直到他们的地位触发了社会保障和相关福利的权利。

必须考虑的第三个因素是，越来越多的年轻人的目的地“未知”，而不是NEET。这是一个令人担忧的趋势，可能是新兴下层阶级的迹象。这可能是跟踪和支持服务缺失或被拆除的结果。无论原因如何，一个新兴的下层阶级的幽灵都不能被忽视，这个下层阶级不同于NEET群体，由于缺乏任何政策身份而没有受到干预。因此，有效的跟踪系统对于政策干预的目标至关重要。

在一些国家，重点放在NEET预防上，即早期干预，以防止年轻人辍学，而在另一些国家，政策重点则集中在减少NEET上。采取这两种干预措施的巨大且往往令人望而却步的成本引起了人们对“什么最有效、在哪里、对谁最有效”这个问题的关注

四、解决NEET问题的措施

1、早期干预措施

纵向研究的研究证据表明，早期干预措施可以降低年轻人在后期辍学的可能性，通常是通过根据家庭背景、邻里和学校表现等特征确定可能有辍学风险的人。

近年来，世界各国纷纷引入“预警系统”，试图及早识别可能面临NEET或辍学风险的年轻人。20重要的是要记住，这些系统的目标群体是早期辍学者，他们与NEET群体的不同之处在于，他们包括那些离开学校但进入就业或与工作相关的培训的人。这些预警系统往往以学校为基础，定期收集数据，以标记是否存在表明辍学或脱离接触可能性增加的风险因素。出勤率和学业成绩波动是风险年轻人的突出指标。人们还经常认识到外部机构对于解决所遇到的具体问题的能力的重要性。

这些预警系统的重点是实施预防战略，而不是重返社会战略。无论采用何种风险因素，该系统的关键作用都是提醒学校工作人员和其他相关机构，某些学生可能需要额外的支持。

2、已被证明成功的干预措施类型包括：

1）投资于高质量的幼儿教育和护理，以降低ESL/NEET状态的倾向，尽管这需要长期投资来实现和证实其益处；

2）识别、定位和支持有风险的学生，特别是通过使用评估工具和一对一的强化辅导支持；

为低收入家庭和其他弱势群体提供财政支持，从而鼓励和维持他们参与学习；

3）在学校内部，引入替代课程，提供更多的职业和技术教育，并与专业技术学院、慈善/志愿部门和雇主组织等其他组织合作，打击早退倾向；

4）确定脱离学校的触发因素——例如，在荷兰，已经制定了防止辍学的地方计划，包括学校、市政当局和国家政府之间的长期绩效协议，与企业和青年护理工作者合作，以及与减少辍学人数相关的资助政策；

5）提高年轻人可以离开教育或培训的参与年龄。英国目前正在制定这项政策。然而，除非伴随着有意义的学习和获得在劳动力市场上具有实际价值的可信资格和学习，否则这项政策可能会简单地“仓储”年轻人。

3、重新整合措施

个人层面的重新融入战略需要有能力识别成为NEET的年轻人并支持他们在重新参与方面取得积极成果的系统。此外，应该记住，NEET人口不是同质的，因此覆盖人口的广度至关重要。就具体措施而言，外联服务已被证明是成功的，但它们是资源密集型的。与此同时，NEET的年轻人需要财政支持机制、强化支持（来自训练有素的顾问）和量身定制的教育、就业和培训解决方案，以实现长期、可持续的成果。2006年至2010年，英国试行了一项名为“活动协议”的计划，该计划结合了所有三种干预措施。同样，这种方法需要大量的时间和金钱投入。

4、跟踪系统

显然，掌握有关NEET或有成为NEET风险的人数和特征的准确和最新信息非常重要。因此，寻求解决NEET问题的举措的一个关键要素是实施绘制和跟踪被确定为属于这些类别之一的年轻人群体的系统。这些方法通常由组织采用，定期监测目标年轻人群体的状况，并确保提供适当的服务。

映射和跟踪方法也可用于生成信息，以开发或改进预测模型。在寻求生成稳健指标的数据时，非常强调收集所有年轻人的充分数据的重要性，因为这有助于理解和解决趋势。它还通过早期识别被认为有成为NEET风险的人来支持NEET预防举措。

有效的跟踪系统可以汇集不同组织持有的数据，以监控目标群体的活动。在战略层面，跟踪系统可以帮助政府监测有关整个人口群体或该群体中特定群体状况的汇总数据，而在操作层面，它们可以识别和监测特定目标群体中个人的状况。

5、积极的劳动力市场措施

解决青年失业问题的另一种机制是采取积极的劳动力市场措施，刺激劳动力市场对年轻人的需求。这种方法的一个共同特征是向雇主提供工资和培训补贴或税收和国家保险减免/信贷。英国的情况就是这样，下文将对此进行说明。在教育和工作之间架起桥梁的方案干预措施也很普遍。此类政策的例子包括制定为年轻人提供培训和工作经验的计划，扩大学徒计划，提供创业和人际交往技能培训，以及为缺乏进入工作场所的直接技能的年轻人提供工作准备课程。

在一些国家，青年保障已经到位。这些保障确保失业青年在失业登记后的规定时间内获得工作或教育或培训机会。然而，总体而言，除非辅之以重新参与战略，否则积极的劳动力市场政策不太可能对最弱势群体奏效。

6、工作质量

虽然刺激对年轻工人的需求很重要，但他们所从事的工作的质量必须得到保障。除了使年轻人能够进入劳动力市场外，还应优先提高他们能够进入的工作的质量和安全性，并确保年轻工人获得生活工资。例如，人们发现，对临时工作的更严格限制可以减少低资格年轻人和早期辍学者就业和失业之间的“流动”发生率。短期或临时工作模式不利于年轻人获得长期工作。他们更有可能将年轻工人困在不稳定的“上下班”轨道上。一些欧盟国家采用的另一种降低失业和NEET群体地位可能性的方法是通过低于最低工资和/或降低社会保障缴款来降低雇用低技能青年的成本。

7、年轻人NEET在英国

在英国，十多年来，NEET和/或脱离的年轻人数量一直是研究和政策关注的主要焦点，并将继续如此。尽管16至18岁接受全日制教育的比例有所增加，但仍有少数人是NEET。然而，目前最令人担忧的是18岁后NEET群体中年轻人数量的激增。2013年第一季度，英格兰16至18岁的青少年中有8.2%是NEET。18岁的这一比例为13.8%。19至24岁的NEET率为18.2%。在截至2013年4月的三个月里，16至24岁人群中有20.5%失业，相当于95万年轻人。

英格兰已经采取了许多措施来减少18至24岁青年的失业率，并增加他们对教育、就业和培训的参与。这些措施包括启动国家职业服务，改革学徒计划，为18至24岁的人提供全额资金，以获得他们的第一个2级或3级资格，以及开发渐进的工作和学徒方式，特别是为了促进有效利用技能体系和工作计划中的灵活性，以最好地满足年轻人的需求。

此外，工作方案还引入了针对年轻人的内容，为失业者和领取求职者津贴超过12个月的人以及有长期失业风险的人提供支持。18至24岁的人在接受JSA九个月后可以转介到该计划。与此同时，18岁的NEET患者在申请JSA三个月后可以转介。官方估计，转介到工作计划的五分之一将是18至24岁的年轻人。

对于短期失业的年轻人，就业中心Plus继续通过更加强调灵活性和为年轻人提供一系列支持选项来提供支持。这种方法允许顾问和年轻人决定最合适的支持，旨在让年轻人在有资格获得长期支持之前找到工作并探索自雇机会。

2012年4月启动的《青年合同》汇集了具有三个主要目标的关键举措：

1）增加对试图进入劳动力市场的年轻人的支持；

2）帮助失业的年轻人获得与工作相关的技能；和

3）帮助年轻人就业。

《青年合同》中还有一项针对英格兰16至17岁脱离社会的青少年的支持计划。根据这一规定，在区域或次区域的基础上任命组织，帮助年轻人进入全日制教育，开始学徒或接受培训工作。工作方案和青年合同都涉及对按成果支付模式和政策设计和实施的黑箱方法的研究，这些方法将政府的责任委托给主要提供者，由其负责管理和交付方案。

五、结论

NEET、青年失业和提前辍学等术语经常交替使用，试图捕捉和量化许多欧盟和经合组织国家面临的危机，即年轻人在向成年过渡时缺乏机会，以及后代无法发挥其潜力的长期后果。尽管许多政府都在努力应对经济危机的影响，但当务之急是优先考虑缺乏利用年轻人技能和才能的良好和可持续的工作，并通过大量和持续的投资来支持青年转型。

旨在减少NEET人口的措施应包括解决NEET预防的政策、针对最难接触到的群体的重新参与策略，以及针对年轻失业者的积极劳动力市场政策。这应该得到资源充足的跟踪系统的支持。零敲碎打的方法，只关注快速解决方案，不会促进和维持有意义的成年过渡。此外，提供类似方案以实现往往是短期目标的机构之间的竞争，以及缺乏解决NEET年轻人面临的根本问题的战略，都可能抑制干预措施。因此，总体战略应由政府主导。

虽然NEET问题在许多国家政策议程中被列为关键优先事项，但干预计划的持续时间和资金往往有限，过于强调直接影响，以证明该计划本身出于政治权宜之计而有效，而不是解决减少NEET人口的根本障碍。此外，人们一直专注于量化这一群体的“问题”，特别是其社会和教育特征，而不是解决年轻人脱离接触或制定和投资长期解决方案的根本原因。作为一个起点，欧盟各国政府应致力于分享许多成员国的创新和良好做法的财富，这些做法可以成为在整个欧盟范围内有效打击青年失业祸害的基石。

本文得到了欧盟（欧盟委员会就业、社会事务和包容司）的财政支持。

所表达的意见仅代表作者的意见，并不代表欧盟委员会的官方立场。

七、参考资料

• S. Maguire: Responding to the NEET demographic, in: The Politics of Growth, Stability and Reform, Policy Network & Global Progress, London 2013, pp. 117-120, http://www.policy-network.net/.
• D.N.F. Bell, D.G. Blanchflower: Young people and the great recession, IZA Discussion Paper No. 5674, 2011.
• L. Macmillan: The cost of youth unemployment, in: Youth unemployment: the crisis we cannot afford, The ACEVO Commission on Youth Unemployment, 2012, pp. 78-93.
• D.N.F. Bell, D.G. Blanchflower, op. cit.
• L. Macmillan, op. cit.
• Eurofound: NEETs – Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, Publications Office of the European Union, Luxembourg 2012, p. 19.
• http://www.ilo.org/public/english/employment/yen/whatwedo/projects/indicators/2.htm.
• European Union: Reducing Early School Leaving in the EU, European Parliament’s Committee on Education and Culture, June 2011, p. 31.
• 9International Labour Organization: Global Employment Trends for Youth 2013: A generation at risk, Geneva 2013, p. 3.
• The Guardian, 29 May 2013.
• D.N.F. Bell, D.G. Blanchflower, op. cit.
• 1See Audit Commission: Against the odds: re-engaging young people in education, employment and training, 2010, available at Audit Commission - GOV.UK; and T. Spielhofer, T. Benton, K. Evans, G. Featherstone, S. Golden, J. Nelson, P. Smith: Increasing Participation: Understanding young people who do not participate in education or training at 16 or 17, DCSF Research Report 072, Department for Children, Schools and Families, London 2009.
• 1S. Gracey, S. Kelly: Changing the NEET mindset: Achieving more effective transitions between education and work, London 2010, LSN.
• 1D. Sachdev, B. Harries, T. Roberts: Regional and sub-regional variation in NEETs – reasons, remedies and impact, Learning and Skills Development Agency, 2006.
• 1A. Green, R. White: Attachment to place: Social networks, mobility and prospects of young people, Joseph Rowntree Foundation, York 2007.
• S. Maguire, B. Newton: Activity Agreement Pilots – trialling different approaches to re-engaging young people not in education, employment or training (NEET): Evaluation of the 2009-10 Extension, Department for Education: RR065, 2011, available at https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/182308/DFE-RR086.pdf.
• 1European Union, op. cit.
• 1R. Dale: Early School Leaving Lessons from Research to Policy Makers, NESSE, 2010.
• Ibid.
• See e.g. L. Pinkus: Using Early-warning Data to Improve Graduation Rates: Closing Cracks in the Education System, Alliance for Excellent Education Policy Brief, 2008; J. Heppen, S.B. Therriault: Developing Early Warning Systems to Identify High School Dropouts, Issue Brief, National High School Center, American Institutes for Research, 2008, available at http://www.betterhighschools.org/pubs/ews_guide.asp.
• 
  A.J. Reynolds, S.R. Ou, J.W. Topitzes: Paths of Effects of Early Childhood Intervention on Educational Attainment and Delinquency: A Confirmatory Analysis of the Chicago Child-Parent Centers, in: Child Development, Vol. 75, No. 5, 2004, pp. 1299-1328.
• S. Maguire, J. Rennison: Two Years On: The Destinations of Young People who were NEET at 16, in: Journal of Youth Studies, Vol. 8, No. 3, 2005, pp. 187-202.
• K. De Witte, S. Cabus: Does School Time Matter? On the impact of compulsory education age on school drop-out, in: S. De Groof, M. Elchardus (eds.): Early School Leaving and Youth Unemployment, Tielt and Amsterdam 2013, LannooCampus and Amsterdam University Press.
• 2S. Maguire: Will the Raising of the Participation Age (RPA) in England solve the NEET problem?, in: Research in Post-Compulsory Education, Vol. 18, Nos. 1-2, 2013, pp. 61-76.
• Department for Education: What works re-engaging young people who are not in education, employment or training (NEET)? Summary of evidence from the activity agreement pilots and the entry to learning pilots, Department for Education Research Report DFE-RR065, 2011.
• 
  International Labour Organization, op. cit., pp. 61-69.
• 
  Department for Education: Statistical First Release: NEET Statistics - Quarterly Brief – Quarter 1, 2013.
• House of Commons Library: Youth unemployment statistics, 12 June 2013, available at www.parliament.uk/briefing-papers/sn05871.pdf.When young people in full-time education are excluded, the unemployment rate is 18.9 per cent, or 659,000 young people. See Office for National Statistics: Statistical Bulletin: Labour Market Statistics, June 2013, available at http://www.ons.gov.uk/ons/dcp171778_312067.pdf.