行政组织理论-第三章：科层制行政组织理论

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汇总	第一章：绪论
第二章：行政组织的演变	第三章：科层制行政组织理论
第四章：人本主义组织理论	第五章：网络型组织理论
第六章：行政组织目标	第七章：行政组织结构
第八章：行政组织体制	第九章：行政组织设置与自身管理
第十章：组织激励	第十一章：创建学习型组织
第十二章：政府再造流程	第十三章：行政组织变革

第一节 科层制组织理论的产生

1. 科层制概念的源起

1. 科层制也称官僚制，1745年法国学者蒙西尔·德·古尔耐首次使用。
2. 权力掌握在官员手上，不是人民也不是君主。
3. 科层制早期的认识，被赋予了感情色彩，过分由官员控制的，趋向于损害公民自由的政体形式。

现代的科层制是一种建立在合法统治理论之上的，以分工、分层、规则、集权等为特征的金字塔式的组织结构形态和管理方式，其理论产生与发展应归功于韦伯。

2. 马克斯·韦伯与科层制组织理论的产生

马克斯·韦伯：德国人、科层制组织理论创始人
“组织理论之父”
对科层制影响较大的是《新教伦理与资本主义精神》
韦伯提出并系统构建了“科层制”组织理论

六种科层组织机构：
司法机构、现代政府机构、军事机构、宗教机构、控制政策与警察职能的国家、具有分配产品与协调职能的经济体

科层制的两方面功能：
有提高效率的正功能、缺乏适应性灵活性的反功能（“奴役”形式形成对人的桎梏）

【单选题】被誉为“组织理论之父”的学者是（C）
A:休斯
B:巴纳德
C:​韦伯
D:西蒙

3. 科层制组织的兴起及其条件

1. 科层制组织的产生：
   • 最古老的使用科层制的国家是古埃及。
   • 科层制作为国家政治体系汇总的一个相对独立的组成部分，是在资本主义政治经济二元化过程中逐渐形成。
   • 18世纪中期，开始认识科层体系。
   • 19世纪后期，英国文官制度的出现标志着科层制作为行政体制正式进入政治领域。
   • 二战以后，生产力迅速发展，社会分工日益细化，组织结构日益庞大，科层制迅速发展。
2. 科层制在西方社会兴起的条件：
   1. 社会分工的出现：随着国家范围的扩大，政治经济职能的增加，为了实现政治权利的有效运作，就出现了职能分化的趋势，需要有人固定的司掌国家某一方面的统治。
   2. 货币经济的存在：定期支付薪金造成人和组织之间依赖性和独立性的结合。有利于引导人们去努力履行科层制的职责。
   3. 大众化教育的普及：科层制依赖文书，有素养的人是从事科层制工作的重要条件。
   4. 理性精神的普遍认可：新教改革引起的信仰变化提供了科举制所期望的精神基础—接受约束。鼓励勤奋工作和严于律己，号召对时间和劳动有理性的使用以使成就和利润最大化。新教精神是科层制走向成熟的直接原因。

4. 科层制组织的理论和实践基础

1. 政治与行政的分离：
   威尔逊1887年《行政学研究》“把政策制定和政策执行分开，行政管理的事务性领域与政治领域分开”。
2. 科学管理原理：泰勒的科学管理理论，其贡献：
   （一）对事不对人的管理
   （二）制度和程序化的管理模式
   （三）管理的分工和分权：技术-知识；管理权-操作权；所有权-管理权
3. 文官制度的确立 –即国家公务员制度

第二节 科层制组织的特征与要素

1. 科层制组织的含义

科层制组织是：
一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织，实质上是层次分明、制度严格、权责明确、信息自下而上流动、命令自上而下发出的“金字塔”式的组织模式和管理方式

是一种中性的概念

【单选题】现代社会实施合法统治的行政组织是（B）
A: 理性-合法组织
B: 科层制组织
C: 正式组织
D: 权威组织

2. 现代科层制组织的基本特征

1. 专业化：高度明确以及精细化的分工
2. 层级化：等级化
3. 规则化：法制化、制度化
4. 非人格化：公务关系中存在的只是对事的关系而非对人的关系，个人被物化，被视为科层制组织的“特殊美德”
5. 技术化：管理者必须训练有素，组织成员都具备相应的专业技术资格，凭专业所长获得工作机会，享受工资报酬。

【单选题】被视为科层制组织的“特殊美德”的是（D）
A:专业化
B:层级化
C:规则化
D:非人格化

3. 科层制组织的要素体系

1. 科层制组织的机构
   组织机构的特征：
   （1）权限预先确定
   （2）职位的层级化
   （3）职务的履行
   （4）职位
   （5）调节
   （6）专业训练
   （7）工作例行化
   （8）限制（官员只是在履行职责时使用行政管理工具，不是拥有工具）
2. 科层制组织的角色（官员）
3. 科层制组织的价值：科层制围绕一套价值规范构建
   价值规范核心：
   （1）效率
   （2）功利
   （3）工具—目标取向的合理：手段和目标必须是和平的
   （4）服从（各职位的人要排除个人感情，全心致力于的目标）

第三节 科层制组织理论的主要思想

1. 科层制组织的理论预设

韦伯发现理性是资本主义社会发展而来的一个特有概念，他称之为“科层制精神”，就是一种“理性精神”。
形式合理性：理性即指目的，或目的—手段的理性。明确目标定义和对达到目标的最有效途径是越来越精确的计算。
实质合理性：伦理和道德上的合理，对行为的价值判断。

2. 合法性权威的类型

统治依赖人们对它合法性的相信
合法性的两重含义：对服从者来说是对统治的认同问题。对命令者来说是统治的正当性问题。对统治的正当性与对统治的认同的综合构成了统治的合法性

韦伯对权力和权威的区分：
权力是无视人们的反对而强行使人们服从的能力
权威是人们在接受命令时出于自愿

1. 传统权威：
   来自宗法、家族长期形成的传统风俗和习惯
2. 魅力权威：
   基于领袖的个人魅力
3. 法理权威：
   对组织规则和法律的信守，在现代社会中占主导地位

3. 不同权威下的组织类型

1. 传统型组织
   特点：
   ①统治者和被统治者有亲缘关系
   ②关系是主仆关系 不是上司下属关系
   ③权力绝对性：以言代法，至高无上
   ④组织行为缺乏经济理性。财政收入的管理缺乏独立性和科学性
   ⑤强烈的守旧性和宗教性。
2. 魅力型组织
   ①维系组织的基础是非理性的
   ②管理非专业化：管理取决于领袖个人
   ③组织不稳定性：信念消失，领袖的权威也转瞬即逝
3. 理性—合法型组织
   也称科层制组织。工业化以来占主导地位的组织形式

【单选题】下列属于传统型组织基本特征的是（B）
A:以法律制度作为维系组织的基础
B:统治者和服从者之间往往存在某些天然的亲缘关系
C:组织内部管理的非专业化
D:以组织内部的各种规则为基础

【单选题】韦伯认为，建立在特别神圣、个人英雄主义和非凡品质、规范模式或规定秩序的信念基础之上的合法性权威是（A）
A:魅力权威
B:法理权威
C:传统权威
D:非正式权威

【单选题】下列不属于合法性权威类型的是（A）
A:宗教权威
B:传统权威
C:魅力权威
D:法理权威

【单选题】下列组织类型中，以传统权威为核心的是（A）
A:传统型组织
B:魅力型组织
C:理性型组织
D:合法型组织

【单选题】以组织内部的各种规则为基础的组织是（C）
A:魅力型组织
B:传统型组织
C:理性——合法型组织
D:激励型组织

【单选题】下列权威中，在现代社会中占主导地位的是（C）
A:魅力权威
B:传统权威
C:法理权威
D:激励权威

第四节 科层制组织的实践困境与理论发展

1. 科层制组织的实践困境

理想的科层制是精确、高效、稳定

1. 形式主义导致的效率悖论：人员的职责权限都是由严格的规则制定，过分强调按章办事，久而久之成员变得墨守成规。
2. 压抑个性导致的创新缺失：组织像铁笼，人是附属品，机械例行公事。
3. 本位主义导致的合作意识缺乏：强调分工的明确性—事不关己高高挂起。
4. 文牍主义导致的积极性不足：繁文缛节，过分强调规则束缚了人的积极性。
5. 权力垄断导致的反民主性:权力掌握在少数人手中。

2. 科层制组织理论的延续和发展

现代思想都谴责科层制 却又不可替代

1. 米塞斯对科层制的辩证理解
   认为科层制是一种管理手段，是行政技术和组织原则，本身无好坏之分。
   科层制是封闭的体制 与资本主义市场经济体制相互平行。（科层制的管理逻辑是服从 而追逐利益的企业最求的是最佳的购置方案 资源配置和生产——即部门的利益最大）
   科层体制不直接等于集权体制。它往往是实现集权体制的帮手 他不反对科层制本身 只反对用于生活所有领域

2. 默顿、布劳等对科层组织反功能的分析
   “反功能”——默顿最早提出。
   韦伯提出的特征：专业化分工 权责明确、照章办事、层级节制、非人格化
   反功能：刻僵化、墨守成规、效率只针对例行事物特殊事件反应迟钝——称为“训练性无能”，这主要因为科层制为了维护自身的行为能力和一致性，极力强调对规章的遵守。工具价值成立最终价值。目的的重要性被手段取代。

   布劳和梅耶提出的反功能的三方面：
   1、低效率
   2、保守性和对革新的抵制
   3、社会阶级差别的固化

   布劳问，如果科层制的增长意味着能解决更多问题，那么为什么科层制的增长在我们看来是反功能的呢？
   因为科层制的增长，使得科层制的运行变得同科层制试图解决的问题同样复杂。

3. 古德赛尔对科层制的辩护
   1983年《为官僚制辩护》
   总结了“三大罪状‘’低效率、政治权利的滥用、对个人的压抑
   五大辩护：
   1、调查发现没那么无效
   2、比较研究组织没那么拙劣
   3、人们提出的要求不现实
   4、官员不都是面目可憎的
   5、美国的科层制系统不大 ，而是适中

   对学者的建议：
   1、公共行政必须有信心建立自己的科层制理论
   2、在研究过程中，减少宏观解决方案 致力于具体的改进方法
   对从业者的建议：
   1科层制不会消亡
   2必须承认每个机构、项目都是个性化的
   3必须关注于用具体特殊方法解决具体特殊问题

4. 塞尔兹尼克对科层组织内部授权的研究
   授权是科层制实施控制的需要
   个人能力的限制要求分权和授权
   授权的优点：管理者集中注意力、成员能力增强
   缺点：分散主义和利益冲突、降低效率
   改善科层制的两方面：参与者对组织目标的内在化和组织多目标业务的有效性

【单选题】最早提出“反功能”这一概念的是（C）
A:古德塞尔
B:路德维希 · 冯 · 米塞斯
C:罗伯特 · K · 默顿
D:彼得 · 布劳

本章主观题

简述科层制组织兴起的条件。
（1）社会分工的出现；
（2）货币经济的存在；
（3）大众化教育的普及；
（4）理性精神的普遍认可。

简述科层制组织的理论和实践基础。
（1）政治与行政的分离。
（2）科学管理原理。
（3）文官制度的确立。

简述科层制组织的基本特征。
（1）专业化；
（2）层级化；
（3）规则化；
（4）非人格化；
（5）技术化。

简述科层制组织的实践困境。
（1）形式主义导致的效率悖论；
（2）压抑个性导致的创新缺失；
（3）本位主义导致的合作意识缺乏；
（4）文牍主义导致的积极性不足；
（5）权力垄断导致的反民主性。